Административно-правовое регулирование отношений приватизации в Российской Федерации

Источник: http://www.rags.ru/?q=dissertation/id/10

На правах рукописи

                                                                   

 

 

УДОВ БОРИС ВИКТОРОВИЧ

 

Административно-правовое  регулирование

  отношений приватизации в Российской Федерации

 

 

Специальность: 12.00.14 –

административное право; финансовое право;

информационное право

 

 

 

 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва - 2006

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

 

Научный руководитель:	- доктор юридических наук, профессор      Селюков Анатолий Дмитриевич
Официальные оппоненты:	- доктор юридических наук, профессор     Денисенко Виктор Васильевич   - кандидат юридических наук, доцент       Комахин Борис Николаевич
Ведущая организация:	Российский государственный гуманитарный  университет

 

        Защита состоится 8 июня 2006 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д - 502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84,  корп. 1, ауд. 3370.

 

        С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

 

Автореферат разослан    5 мая  2006 года

 

 

Ученый секретарь

диссертационного совета                                                                 Е.Ю. Киреева

1.     Общая характеристика диссертационного исследования

       Актуальность темы исследования. Одной из самых острых проблем в истории России была и остается ия. В этом плане российское общество, традиционно настроенное на стремление к справедливости, ставит вопрос об оценке степени легитимности приватизации, о возможности исправления допущенных недостатков и способах ее осуществления в настоящее время. При этом наблюдаются различные оценки как сущности приватизации, так и ее итогов.

        Сама приватизация для России стала основой процессов глубинного реформирования экономики, формой преобразования отношений собственности. Бывшая единая государственная собственность преобразована в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации муниципальную собственность, частную и иные формы собственности. Приватизация обеспечила во многом переход к новому социально-экономическому строю в России, сформировала класс частных собственников на средства производства. Ее процессы призваны были способствовать развитию демократии и ускоренному росту экономики.

        В реальности  итоги приватизации не оправдали ожиданий от нее. С этих позиций приватизация представляет собой весьма противоречивое явление, имеющее многочисленные недостатки, которые не преодолены до сих пор. Приватизация была призвана решить проблемы экономического роста, создания эффективного собственника, формирования конкурентной среды в экономике. Однако эти цели не были достигнуты. Приватизация не обеспечила публичные интересы в ходе ее реализации, не предоставила равные права всем гражданам в механизме отчуждения государственной собственности в пользу частных лиц.

        За более чем десятилетний период проведения приватизации было принято три сменивших друг друга закона о приватизации, однако до сих пор не создана оптимальная правовая основа для регулирования отношений в сфере приватизации. Не отработан их понятийный аппарат. Имеются неясности относительно объема приватизации государственного и муниципального имуществ и конкретного перечня ее объектов. В целом отмечается отставание механизма правового регулирования отношений приватизации от реальных ее процессов. А то законодательство о приватизации, которое есть, нередко не выполняется должным образом.

        Вместе с тем приватизация требует изучения как нормальное явление в истории многих развитых стран мира. На рубеже 80-90-х гг. двадцатого века приватизация стала важнейшим элементом процесса экономического обновления развития частной собственности и рыночного хозяйства во многих странах, в том числе стран бывшего социалистического мира. Как  и в нашей стране, потребность в осуществлении приватизации была обусловлена требованиями выхода из экономического кризиса и активизации экономического роста, и эти цели были реализованы во многих странах. Изучение такого позитивного опыта осуществления приватизации представляется весьма востребованным для России.

       Сейчас наступило время подводить итоги приватизации за девяностые годы прошлого десятилетия в Российской Федерации. Исходя из политических позиций, в диссертационном исследовании не ставится задача пересмотра итогов приватизации, однако, по словам Президента Российской Федерации В. В. Путина, следует дать правовую оценку тем конкретным нарушениям, которые были допущены.

        На сегодняшний день, учитывая ошибки прошлого десятилетия, необходимо сказать, что приватизация не означает умаления роли государства и его «уход» из экономической сферы, а наоборот, осуществление приватизации ставит своей целью реализацию публичных интересов  - передачу государственной собственности эффективному собственнику, оздоровление приватизируемых государственных предприятий, пополнение федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации. Негативный опыт проведения российской приватизации в  90-е годы XX века, когда цели приватизации, декларируемые в Государственных программах приватизации, достигнуты не были, публичные интересы при проведении приватизации защищены также не были, обусловливает широкий интерес к теме проведения приватизации на нынешнем этапе.

        Значимость анализа правового механизма процессов приватизации государственного имущества возрастает в свете предстоящей приватизации земли, лесов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также таких экономических гигантов как: Сбербанк РФ, РАО «ЕС России», «Газпрома», «РЖД». По мнению руководителя Федерального агентства по управлению федеральным имуществом В. Назарова,  можно без ущерба для государства приватизировать 5000 – 6000 государственных учреждений.[1]

        Анализ правового механизма приватизации в историческом контексте, выявление причин негативных результатов приватизации и поиск их устранения, определение перспектив совершенствования процессов приватизации, потребность в формулировании соответствующих предложений законодателю обусловили актуальность настоящего диссертационного исследования. При этом имеет приоритетное значение задача отражения в приватизационных процессах в первую очередь интересов общества, а затем уже частных интересов приобретателей бывшей государственной собственности. Необходимо разработать соответствующие принципы и правовые положения, чтобы не повторять прошлых ошибок и достичь необходимых целей.

          Степень научной разработанности проблемы. Приватизация - одна из немногих тем, по которой в юридической и экономической литературе было высказано, пожалуй, наибольшее число категорических, но зачастую недостаточно обоснованных суждений. Специалистов-практиков, досконально знающих все тонкости приватизационного процесса и умеющих разбираться во всех особенностях правовых норм в сфере приватизации, в России не так уж много - в основном ими являются работники комитетов по управлению имуществом и фондов имущества всех уровней.

        До настоящего времени предметом самого широкого освещения в научных кругах являются политические и экономические итоги проведенной приватизации. В достаточно меньшей степени рассматривались правовые аспекты процесса приватизации, т.е. законодательное оформление, правовая логичность и практическая применимость нормативных правовых актов в данной сфере деятельности. Данные аспекты рассматривались в научных работах сотрудников Института экономических проблем переходного периода (А.Д. Радыгин, Г.Н. Мальчинов), учебниках для вузов (В.И. Кошкин) и некоторых других работах российских и зарубежных авторов (В. Заусаев, А. Маршалл, В. Смирнов). С позиций гражданского права и с учетом судебной практики, исследована приватизация С.И. Комарицким, а также Е.А. Тяпкиной. Отдельные вопросы правового регулирования приватизации рассмотрены в работах В.И. Крусса, В.В. Куликова, А.Л. Манакова, С.Д. Мигранова. Экономико-правовые вопросы приватизации анализировались в работах В.С. Белых.

        Правовые аспекты приватизации рассматривались в ряде учебников по административному праву. Наиболее удачным в этом плане выглядит учебник  А.Б. Агапова. Затрагивались вопросы правового регулирования отношений приватизации в трудах Д. Н. Бахраха, А.А. Демина и др. С позиций экономического анализа рассмотрены вопросы приватизации в трудах Г.В. Гонтуара, Е.В. Гаврилина и др.

        Вместе с тем отдельные проблемы организационного и правового обеспечения процессов  приватизации остаются за рамками названных исследований.Не рассмотрены отдельные правовые нормы, применение которых на практике значительно затрудняет процесс приватизации, либо даже делают его невозможным. Такие правовые недоработки в сфере приватизации существовали и существуют в настоящее время, и автору данной диссертационной работы приходилось с ними неоднократно сталкиваться в процессе практической деятельности.

        Объектом диссертационного исследования стали отношения, складывающиеся по поводу приватизации государственной собственности в Российской Федерации.

        Предмет исследования: нормы административного права, регулирующие деятельность органов государственной власти по приватизации государственной собственности, а также соответствующая практика организации и осуществления приватизации.

        Цель диссертационного исследования заключается в применении комплексного, системного исследования административного правового регулирования процессов приватизации в Российской Федерации для выявления нерешенных вопросов правового обеспечения процессов приватизации, степени эффективности действий органов государственной власти в сфере приватизации и определения путей совершенствования механизма административно-правового регулирования деятельности органов государственной власти по осуществлению приватизации.

          Задачи исследования:

           - проанализировать деятельность органов государственной власти в сфере приватизации государственной собственности в 1992-2006 гг. с целью выработки комплексной оценки административно-правового регулирования  отношений приватизации за указанный период;

          - изучить причины и последствия выявленных отклонений и нарушений законности в процессе приватизации;

          - исследовать эффективность административно-правового обеспечения проводимых мероприятий по приватизации государственного имущества в целях обеспечения положений Конституции Российской Федерации, реализации публичных интересов, а также увеличения доходов федерального бюджета;

           - выявить степень организационного обеспечения процессов приватизации в период 90-х годов прошлого века и в настоящее время, проанализировать причины недостаточной эффективности деятельности органов исполнительной власти по осуществлению приватизации;

          - разработать рекомендации по совершенствованию административно-правового механизма проведения приватизации на современном этапе, включая определение целей административно-правового регулирования, разработку и реализацию административно-правовых норм, обеспечение контроля за соблюдением законодательства о приватизации.

          Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе методы диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.

         Учитывая междисциплинарный характер темы исследования, ее изучение велось на основе общей теории государства и права, конституционного, административного, предпринимательского, финансового права. В основу исторического анализа правового обеспечения приватизации взята методология, согласно которой особенности конкретных исторических условий осуществлялись с позиций того законодательства, которое действовало в отдельный конкретный период. При этом делалась оценка законодательства на предмет соответствия его потребностям и  интересам общества.

         Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере административно-правового регулирования имущественных отношений, а также по общей теории государства и права: Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В. В. Денисенко, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, А.В. Венедиктова, В.Г. Вишнякова, Д.М. Генкина, А.В. Демина,  С.Э. Жилинского,  Н.М. Казанцева, Б.Н. Комахина, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, В.А. Прокошина, Ю.Н.Старилова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова и других.

        При проведении исследования автором использованы также работы зарубежных правоведов –  П.М. Годме, П. Леманна, Ю. Кленка, К. Филиппа, Р.-Д Райнеке, Н. Шмитца и других.

         Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации,  федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие порядок приватизации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития  и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

        В работе использован богатейший материал по проверке законности и целесообразности приватизационных процессов в России, проведенной Счетной палатой РФ, что отражено в «Анализе процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие)».[2] Однако Счетная палата РФ не включила в предмет своего анализа главные мероприятия кампании по приватизации, которые начались в самом начале 90-х годов, когда проблемы законности имели весьма зыбкую правовую основу, а также нормативную базу последних лет.

         Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института административно-правового регулирования отношений в сфере приватизации государственных предприятий и иного государственного имущества. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:

           1) определено понятие приватизации как основанного на законе процесса возмездной передачи юридическим и физическим лицам принадлежащих государству или муниципальным образованиям имущества, а также объектов интеллектуальной собственности в целях обеспечения публичных интересов. Однако в плане реализации публичных интересов указанная сущность  реализовалась в искаженном варианте. В целом приватизация рассматривается как жизненно необходимая для дальнейшего развития страны. Но по методам ее проведения не было целесообразным осуществлять ее столь стремительными темпами, как она была проведена. Сделан вывод, что изначально не было оправданным решение о проведении ускоренной и неподготовленной кампании по массовой приватизации в начале 90-х годов прошлого десятилетия, когда оно не была законодательно и даже концептуально определено;

2) сформулировано понятие административно-правового регулирования процессов приватизации как юридически властной, организующей деятельности государства по передаче государственного имущества в частную собственность юридических и (или) физических лиц; определено, что административно-правовое регулирование отношений в сфере приватизации базируется на властном, императивном методе, обеспечивает решение вопросов управленческого характера и реализацию публичных интересов в отличие от гражданско-правового метода, направленного на достижение юридического равенства сторон и передачу эквивалента между участниками совершаемых сделок;

 3) выделены специфические признаки института административно-правового регулирования отношений в сфере приватизации, предполагающие формулирование целей и задач процессов приватизации; выработку форм и методов их осуществления; принятие правил и других правовых положений, определяющих порядок осуществления приватизации; формирование организационных структур по осуществлению приватизации; создание способов и форм ее технического обеспечения; установление методов и форм государственного контроля и ответственности за нарушения положений приватизационного законодательства;

 4) исследованы цели и задачи государства в сфере приватизации и выявлены результаты по их достижению;  раскрыта их обусловленность сущностными признаками права, вытекающими из принципа формального равенства всех субъектов правоотношений, в том числе в приватизационных механизмах; проанализированы принципы административно-правового регулирования приватизационных отношений; названы причины невыполнения ряда существенных принципов правового регулирования приватизации и определены пути их устранения; показана связь между сущностью правового государства и принципами правового регулирования отношений приватизации; в целях оптимального обеспечения публичных интересов в сфере имущественных отношений доказана необходимость дополнения механизмов приватизации механизмом национализации. Обоснован вывод о том, что цели и результаты приватизации оказались противопоставленными друг другу, что свидетельствует о недостаточной правовой обеспеченности приватизации на всех этапах ее проведения. Вместо провозглашенных целей приватизации, состоящих в обеспечении базовых условий для функционирования рыночной системы, расширения масштабов частного сектора, усиления заинтересованности в результатах приватизации широких масс населения, повышения эффективности экономики, общество получило формирование узкого слоя частных собственников, непреодоленный до сих пор спад экономики, усиление бедности и проч.;

5) раскрыто содержание механизма правового регулирования в сфере приватизации, определены права и обязанности органов государственной власти, реализующих от имени государства полномочия по регулированию процессов приватизации, а также выполняющих контрольные функции в сфере приватизации; обосновано предложение по расширению оснований для привлечения виновных за нарушения законодательства о приватизации к административной ответственности, например, за отказ акционерных обществ предоставлять Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом Российской Федерации и Российскому фонду федерального имущества, являющихся акционерами данных обществ, документы, необходимые для приватизации государственных пакетов, в частности, для проведения оценки данных пакетов. Предложены меры по обеспечению публичных интересов при осуществлении приватизационных мероприятий посредством установления внешнего финансового контроля, в том числе путем предоставления Счетной палатой Российской Федерации обязательного заключения при осуществлении сделок приватизации с государственным имуществом, нормативная цена которого превышает 100 000 МРОТ;

6) проанализирована специфика применения отдельных способов приватизации государственного имущества на предмет обеспечения публичных интересов, в частности, применение такого способа приватизации, как продажа государственного имущества на инвестиционных и (или) коммерческих конкурсах. Раскрыты основные причины неэффективности применения указанного способа на этапе массовой приватизации, сформулированы предложения по устранению таких причин;

7) определен порядок приватизации как системы организационно-правовых мер, направленных на возмездное отчуждение государственного имущества; обосновано предложение по разработке мер по осуществлению объективной предприватизационной оценке объектов приватизации;

             8) сформулированы предложения законодателю:

-              о принятии федерального закона, устанавливающего положения об обязательной выплате денежной компенсации государству нынешними собственниками приватизированного имущества в случае приватизации объектов государственной собственности по заниженной цене, например при продаже государственного имущества на инвестиционном и (или) коммерческом конкурсе, когда инвестиционные обязательства покупателем государственного имущества выполнены не были, при продаже государственного имущества на залоговых аукционах, что будет способствовать снижению социальной напряженности в обществе. Указанный закон должен иметь обратную силу и регулировать общественные отношения, возникшие при приватизации объектов государственной собственности в 1991 – 1997 г.г., то есть в период действия первого Закона о приватизации, когда нарушения законности при приватизации носили массовый характер;

-   о повышении административными и иными путями эффективности приватизированной собственности, для чего предложено провести объективную инвентаризацию и оценку потенциала всего государственного и приватизированного имущества, прежде всего того, которое используется в производственных целях, для последующего установления для него оценки минимальной эффективности. После чего собственность, которая используется весьма эффективно, облагать налогом на имущество с наименьшей ставкой, а то имущество, которое используется неэффективно, облагать налогом на имущество организаций по повышенной ставке,  что позволит определить, какие из объектов государственного имущества следует приватизировать, поскольку для публичных целей они не дают должного результата. Соответственно критерии определения и соответствующий порядок оценки эффективности приватизируемого имущества целесообразно установить в отдельном федеральном законе;

-              о качественном совершенствовании организационного обеспечения процессов приватизации путем уточнения компетенции федерального органа по управлению государственным имуществом и органов по управлению имуществом субъектов Российской Федерации, в том числе создание административно-правовых комиссий с целью досудебного разрешения споров, связанных с изданием ненормативно-правовых актов в сфере приватизации. Предложено законодательное закрепление за Российским фондом федерального имущества  статуса специализированного финансового учреждения по продаже федеральной собственности, создание государственного экспертного института по оценке объектов приватизации. Данные предложения целесообразно реализовать путем внесения соответствующих изменений в действующий закон о приватизации.

 

          Практическая значимость исследования определяется его направленностью на совершенствование законодательства, регулирующего отношения в сфере приватизации, придания ему таких свойств, которые отвечали бы потребностям развития современного российского общества. В диссертации разработан комплексный подход по совершенствованию института административно-правового регулирования приватизации.

        Предложения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы органами исполнительной власти государства, а также муниципальными образованиями при осуществлении деятельности по применению  механизма административно-правового регулирования отношений приватизации, а также в подготовке актов административного законодательства. Некоторые положения данной диссертации могут быть применены в научно-исследовательских целях и в учебном процессе по юридическим и другим гуманитарным дисциплинам.

         Апробация результатов исследования. Концепция диссертационного исследования и его результаты обсуждалась на методических семинарах, заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

         В процессе  практической юридической деятельности диссертанта в структуре Российского фонда федерального имущества, а также во время правоприменительной практики в судебных органах автор отработал положения и выводы диссертации Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации отражены в научных статьях, подготовленных и опубликованных диссертантом. 

         Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования состоит из введения, двух глав, объемлющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

 

2. Основное содержание диссертационного исследования

       Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяется объект, предмет, цели и задачи исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются теоретико-методологическая основа и методы исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость работы.

       В первой главе «Методологические основы административно-правового регулирования отношений приватизации в Российской Федерации» дается определение приватизации как объекта административно-правового регулирования, анализируются  цели и принципы правового регулирования  отношений приватизации. Определяются исходные позиции в реализации методов государственного управления экономическими, в том числе приватизационными процессами, дается соотношение административно-правового и гражданско-правового методов регулирования отношений в сфере приватизации.

        На основе критического анализа законодательных и доктринальных определений приватизации, исторического анализа реальной практики процессов приватизации в диссертации определена сущность приватизации как передача на возмездной основе в частные руки государственного имущества и объектов интеллектуальной собственности. Отмечается, что приватизация является одной из форм разгосударствления собственности. В историческом контексте отмечается наличие в России объективных причин проведения приватизации и отсутствие надлежащих механизмов для ее осуществления. В целом приватизация рассматривается как жизненно необходимая для дальнейшего развития страны. Но по методам ее проведения не было целесообразности осуществлять ее столь стремительными темпами, как она была проведена. Сделан вывод, что изначально не было оправданным решение о проведении ускоренной и неподготовленной кампании по массовой приватизации в начале 90-х годов прошлого десятилетия.

         С позиций отражения социально-экономических процессов, приватизация рассматривается как изменение форм и отношений собственности, составной элемент государственной политики дерегулирования экономики, ведущей к увеличению вклада частного сектора в развитие экономики. По своей юридической сущности приватизация может быть охарактеризована как правовое явление, означающее изменение режима собственности на основе закона путем передачи на возмездной основе имущества из государственной собственности в собственность частную, имеющее целью повышение производительности труда в экономике. Таким образом, юридический аспект анализа приватизации связывается с фактом смены права собственности, что достигается посредством административной деятельности уполномоченных органов государства, а также осуществлением ими сделок с приобретателями объектов приватизации. 

         В исследовании предложено авторское понятие «приватизации», под которым понимается основанный на законе процесс возмездной передачи юридическим и физическим лицам принадлежащего государству или муниципальным образованиям имущества, в том числе объектов интеллектуальной собственности  в целях обеспечения публичных интересов. При таком понимании приватизация должна обеспечивать не потребности отдельных лиц, а цели публичного характера. Отмечается, что определение приватизации, данное в законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» не в полной мере учитывает особенность приватизации как объекта административно-правового регулирования.

        В работе обосновываются положения о том, что для научного познания правового  регулирования отношений приватизации необходимо иметь единую теоретико-правовую основу механизма такого регулирования независимо от отраслевой принадлежности соответствующих юридических норм. Речь идет о системном представлении правового воздействия на приватизационные отношения в целом и выделении в нем особенных, присущих административно-правовому регулированию признаков. Делается вывод о наличии комплексного правового института приватизации, представленного совокупностью правовых норм, имеющих собственный предмет регулирования, но использующих методы гражданского, административного и других отраслей права.

        Поскольку приватизация связана с отношениями собственности, делается вывод о том, что основным методом регулирования этой сферы экономических отношений называется метод гражданского права. При этом нормы гражданского права применяются субсидиарно, что предполагает применение норм гражданского права за пределами, определенными положениями законодательства о приватизации.

         Особенность правового регулирования приватизации объясняется тем, что приватизация является одной из форм, посредством которой осуществляется управление государственной собственностью. С этих позиций приватизация представляет собой совокупность средств, приемов и способов, применяемых государством для целенаправленного воздействия на определенный объект государственной собственности путем его отчуждения с целью последующего эффективного использования. Приватизация относится к преобразующим (трансформирующим) формам управления государственной собственностью, к которым также относятся национализация и разграничение государственной собственности.

         Отмечается, что переход государственного имущества в частную собственность происходит исключительно способами, установленными в императивной форме законом о приватизации, но оформляется гражданско-правовой сделкой, которая носит возмездный характер. Однако правоотношения, возникающие на этапе принятия соответствующего решения, постприватизационного контроля, например, по контролю за выполнением инвестиционных и (или) социальных условий сделки приватизации, по контролю за перечислением денежных средств от продажи объекта приватизации в государственный бюджет подвержены административно-правовому регулированию, относятся к его предмету. Совершение гражданско-правовой сделки при приватизации, таким образом, требует принятие на основе закона ненормативного акта органа исполнительной власти и совершение, а затем исполнение сделки по отчуждению имущества. Нормы административного права в таком случае обеспечивают инициирующую и организующую роль в едином, комплексном процессе приватизации. Но их обязательным продолжением должны стать отношения, базирующиеся на юридическом равенстве и автономии воли сторон. Указывается, что государство в данном случае достигает решения двух задач: обеспечения публичных и частных интересов. При этом смыслом административно-правового регулирования приватизации становятся вопросы обеспечения публичных интересов, которые должны гармонично сочетаться с частными интересами.

       В диссертации говорится о том, что административное управление как более широкое явление и основа административно-правового регулирования включает в себя несколько его этапов: постановку целей, реализуемых через государственное управление, обеспечение организационной основы, необходимой для осуществления самой административной деятельности, и применение механизма правового регулирования. Постановка целей  и создание организационной основы является одновременно не только необходимым условием применения механизма административно-правового регулирования, но по сути его частью, поскольку регулирование не может осуществляться без должной организационной инфраструктуры, равно как и не может быть бесцельным.

          Отмечается, что административно-правовое регулирование связано, прежде всего, с исполнительно-распорядительной деятельностью государства, предполагающей соответствующую нормотворческую деятельность, реализацию законов и контроль их исполнения.  В этом аспекте оно есть часть административной деятельности государства, которая представляет собой деятельность по применению норм различных отраслей права (прежде всего - административного права)  по реализации исполнительными органами власти управленческих функций посредством издания правовых актов управления по проблемам приватизации.

          В работе формулируется определение административно-правового регулирования процессов приватизации как юридически властной, организующей деятельности государства по передаче государственного имущества в частную собственность юридических и (или) физических лиц. Его содержанием названы деятельность органов государственной власти по принятию решений о приватизации и выбору способа приватизации, предпродажной подготовке приватизируемого государственного имущества, включая его оценку, а также послеприватизационного контроля после совершения сделки приватизации.

          В этой связи основными формами выражения административно-правового регулирования в области приватизации государственной собственности называется принятие правовых актов, а также ненормативных правовых актов об условиях приватизации того или иного объекта, осуществление субъектами административно-правового регулирования юридически значимых действий, в частности, утверждение Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом отчета об оценке государственного пакета акций, формирование комиссии по проверке выполнения инвестиционных условий коммерческого конкурса, издание приказа о проверке соблюдения закона во время проведения торгов по продаже государственного пакета акций. 

         В работе анализируется состав источников административно-правового регулирования отношений приватизации, проводится их классификация. Отмечается, что помимо нормативных правовых актов, регулирующих процессы приватизации, нормы права, определяющие порядок проведения приватизации, содержатся еще в более чем 60 других федеральных законах и прочих нормативных правовых актах. Существенное значение для определения режима приватизации сыграли правовые акты высших судебных органов.

         В исследовании предпринимается попытка анализа правового механизма приватизации с позиций обеспечения реальных, а не мнимых равных возможностей для граждан на участие в приватизации. При этом равенство означает «равный для различных людей формализованный путь к приобретению прав на различные вещи, предметы, блага, а не раздачу всех этих вещей и благ поровну и каждому».[3] В этом состоит методология правового анализа приватизации как объекта правового регулирования. На этой основе делается вывод, что в России механизм приватизации реализовался на основе подхода, когда привилегии социализма переросли в привилегии капитализма для избранных и тем самым был нарушен принцип формального равенства,  в результате чего установился порядок свободы для избранных.       

         При рассмотрении процесса приватизации автором выделяется ее четыре основных этапа. Целью рассмотрения указанных этапов приватизации является освещение организационно-правового обеспечения приватизации на каждом из этапов. Критериями разграничения отдельных этапов указана смена моделей приватизации. В качестве предварительного этапа выступает период принятия в конце 80-х начале 90-х годов Закона «О кооперации», «Основ законодательства об аренде», постановления «Об акционерных обществах», вследствие чего были сняты некоторые ограничения на развитие негосударственного сектора экономики. На данном этапе в СССР и РСФСР отсутствовали какие-либо специализированные органы по управлению имуществом, регулирование общественных отношений в сфере приватизации и разгосударствления осуществлялось отраслевыми министерствами и ведомствами.

         Первый этап приватизации (с 1991 по 1994 годы)  характеризуется применением ваучеров и массированной передачей государственного имущества преимущественно на безвозмездной основе. Порядок проведения приватизации был определен Законом от 3 июля 1991 года «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», которым были указаны основные способы приватизации. В процессе анализа коммерциализации, предполагавшей преобразование в открытые акционерные общества крупных предприятий перед последующей их приватизацией, указывается на недостаток такого порядка, выразившегося в разрушении единых связей целостного производственного цикла хозяйствующих субъектов, приватизации по отдельности технологически тесно связанных цехов и производств. Общим итогом первого этапа приватизации стал переход основной части государственного имущества в частные руки, выигрыш от которого получил небольшой круг лиц.

         Административно-правовое регулирование на первом этапе приватизации характеризовалось большим количеством ненормативно-правовых актов (планов приватизации), принимаемых Госкомимуществом России и территориальными комитетами по управлению имуществом, отсутствием четкого взаимодействия между Правительством РФ и Госкомимущством России, а также последним и территориальными комитетами по управлению имуществом по вопросу принятия решений о приватизации объектов государственной собственности, отсутствием методик расчетов цены приватизируемых предприятий, нечеткостью процедур приватизации. 

          Второй этап приватизации характеризуется как период денежной приватизации и основан на переходе от преимущественно безвозмездной передачи государственной собственности к ее продаже по рыночной цене, что было предусмотрено «Основными положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года». Государство только на этом этапе поставило перед собой задачу повышения эффективности процессов приватизации. В качестве положительной черты этого этапа указывается попытка формирования широкого слоя частных собственников посредством проведения всероссийских, межрегиональных и региональных специализированных аукционов. В диссертации отмечается, что именно на данном этапе был применен такой способ приватизации, как залоговый аукцион. На указанных залоговых аукционах были реализованы пакеты акций таких стратегических предприятий, как ОАО «Норильский никель», ОАО «ЮКОС», ОАО «Сибнефть». Сами залоговые аукционы, а также заключенные по их итогам договоры купли-продажи акций квалифицируются как ничтожные сделки, поскольку являлись формой «самовыкупа акций», что было запрещено законодательством о приватизации. Таким образом в 1996 году был приватизирован по заниженной цене ряд крупнейших предприятий. Залоговые аукционы стали  одной из главных причин подрыва интересов государства в экономической сфере.

         Отмечается, что на данном этапе приватизации повышается роль Госкомимущества РФ в процессе организационного обеспечения приватизации, происходит создание Российского фонда федерального имущества как специализированного финансового учреждения по продаже государственного имущества, действующего от имени Российской Федерации.

          Третий этап приватизации связан с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», который установил ограничение на проведение массовой приватизации, что означало переход от массовой продажи предприятий к более упорядоченному и формализованному процессу. Усложнилась по сравнению с первым законом о приватизации процедура принятия решений о приватизации, большую роль при принятии решений о приватизации стали играть органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, упорядочивается перечень способов приватизации, происходит регулирование деятельности по оценке объектов приватизации.

         Четвертый этап связан с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», который определяет порядок проведения приватизации государственного и муниципального имущества в настоящее время. Отмечено, что с принятием данного закона улучшилось организационно-правовое обеспечение приватизации, расширился перечень способов приватизации, что, несомненно, приводит к большей эффективности продаж, система органов приватизации стала более централизованной. Вместе с тем, указывается, что законодательно не было закреплено положение Российского фонда федерального имущества как продавца государственного имущества, что не способствует стабильности гражданского оборота и защите публичных интересов.

         Что касается целей и принципов административно-правового регулирования отношений приватизации, то их анализ увязывается с обеспечением коренных интересов общества, соблюдением принципа формального равенства всех граждан на доступ к объектам приватизации. Исходя из того, что целевые установки в сфере приватизации есть результат проявления стратегического государственного управления, которое, в свою очередь, выступает частью государственного управления, имеющего с точки зрения своей внутренней структуры две разновидности: стратегическое и административное управление, в работе делается вывод о том, что имелось значительное расхождение между заявленными целями государства в сфере приватизации и формами и методами обеспечения их мерами административного регулирования. Цели и результаты приватизации оказались противопоставленными друг другу. Даже эксперты из Гарвардского университета А. Шлейфер и Д. Хей, оказывая экспертную помощь российскому правительству, на самом деле использовали свою роль для приобретения незаконным путем акций нефтяных кампаний, за что были в Англии оштрафованы на 3,5 миллиона долларов.[4]

          Формально цель приватизации состояла в обеспечении базовых условий для функционирования рыночной системы. Задачами приватизации принято считать обеспечение стабильности системы отношений собственности, формирование устойчивой структуры прав собственности, повышение экономической эффективности хозяйствования.[5] Вместо провозглашенных целей приватизационной деятельности, включающих расширение масштабов частного сектора, увеличение объемов приобретаемого за приватизационные чеки государственного и муниципального имущества, усиление заинтересованности в результатах приватизации широких масс населения, повышение эффективности экономики, общество получило формирование узкого слоя частных собственников, спад экономики, усиление бедности и проч. До сих пор отсутствует конкурентная среда, не создана эффективная система социальной защиты населения. Экономика страны пока не имеет рационально мыслящего и эффективно действующего в интересах страны и общества собственника.

        Позиция государства свелась к тому, чтобы провести приватизацию, исходя из решения двух составляющих задач: с одной стороны, дать мнимую возможность участия каждого гражданина в процессе приватизации; с другой стороны, в условиях неупорядоченности и отсутствия должной законности обеспечить реальную возможность для избранной группы людей в получении от приватизации реальной выгоды. Самой большой и принципиальной ошибкой приватизации стало отсутствие четкой упорядоченности в ее осуществлении.

          Вместе с тем, в диссертации не ставится вопрос о пересмотре результатов приватизации. В этой связи провозглашается принцип презумпции законности нормативного правового акта и принятых на его основе решений. Однако там, где были нарушены действовавшие на тот момент законы, необходимо поставить вопрос о восстановлении интересов государства.

          В работе анализируется принцип подконтрольности, предполагающий установление внутреннего и  внешнего контроля за органами власти, осуществляющими приватизацию. Отмечается, что внешний и внутренний государственный контроль приватизационных  процессов должен осуществляться на всех этапах – от предпродажной оценки стоимости государственного имущества до изучения результатов конкретных продаж и анализа полноты и своевременности выполнения новым собственником условий совершенной сделки. Рассматривается также ряд других принципов.

          Во второй главе «Состояние и перспективы административно-правового регулирования отношений приватизации в Российской Федерации» анализируются аспекты организационного обеспечения процессов приватизации в Российской Федерации на современном этапе, а также порядок административно-правового регулирования отношений приватизации и защиты государственных интересов, включая применение мер юридической ответственности за нарушения законодательства о  приватизации. С этих позиций приватизация анализируется как процесс и характеризуется признаками планомерности, системности, многоэтапностью ее проведения.

        Основное внимание уделяется анализу системы органов государственной и муниципальной власти, реализующих деятельность по приватизации. Помимо органов общей компетенции в нее входят органы специальной компетенции по управлению имуществом и государственное учреждение по реализации имущественных прав (Российский фонд федерального имущества). Участие в регулировании приватизационных отношений на федеральном уровне власти осуществляют также антимонопольные органы, орган, регулирующий деятельность на рынке ценных бумаг, и др.

        В работе подробно проанализирована компетенция органов исполнительной власти, осуществляющих организационное обеспечение приватизации на всем ее протяжении, выявлены механизмы взаимодействия указанных органов в процессе приватизации государственной собственности. Отмечается, что в связи с проведением административной реформы система органов, осуществляющих организационное обеспечение приватизации, усложнилась, трансформировалась в четырехзвенную структуру, стала более централизованной, что отражает общий вектор развития государственного управления. На современном этапе приватизации отмечено усиление роли Правительства Российской Федерации  и снижение роли законодательных органов власти. В этой связи формулируется предложение об усилении роли внешнего контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере приватизации.

         Отмечено, что на сегодняшний день система органов приватизации, реализующих организационное обеспечение процессов приватизации, включает в себя Правительство Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, при этом Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, а также координацию деятельности Российского фонда федерального имущества, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество), Российский фонд федерального имущества (РФФИ), а также иные органы, в частности, Счетную палату Российской Федерации, Федеральную антимонопольную службу и ряд отраслевых агентств. Важной проблемой при этом является вопрос их координации и обмена необходимой информацией.

         В диссертации сделан вывод об изменении административно-правового статуса Российского фонда федерального имущества и сужение его полномочий, произошедшего в ходе проведения административной реформы. Так, в соответствии с абзацем 3 пункта 19 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» координация деятельности Российского фонда федерального имущества возложена на вновь созданное Министерство экономического развития и торговли РФ, в то время как с 1993 года до момента выхода настоящего Указа координацию деятельности Российского фонда федерального имущества осуществлял Председатель Правительства Российской Федерации.

        На основе сравнения содержания норм отдельных постановлений Правительства Российской Федерации, устанавливающих компетенцию Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и норм Устава Российского фонда федерального имущества, утвержденного ранее, сделан вывод о том, что в рамках проведения административной реформы полномочия Российского фонда федерального имущества по приватизации федеральной собственности были значительно сужены, а статус Российского фонда федерального имущества понижен. Так, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом организует оценку приватизируемого имущества, определяет условия договоров об оценке приватизируемого имущества, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом от имени Российской Федерации управляет федеральной собственностью, в том числе акциями (долями) в уставных капиталах акционерных обществ до их приватизации, хотя ранее управление переданными в Российский фонд федерального имущества для продажи пакетами акций осуществлялось самим Российским фондом федерального имущества.

         Таким образом, имеется тенденция сужения полномочий Российского фонда федерального имущества в сфере приватизации федерального имущества и расширения компетенции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом за счет наделения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом функциями по предпродажной подготовке объектов приватизации. Автором критикуется предложение руководителя Федерального агентства по управлению федеральным имуществом В. Л. Назарова о создании института альтернативных продавцов госсобственности путем проведения конкурсного отбора торгующих организаций и заключения договоров на реализацию федерального имущества, которая мотивирована низкой эффективностью Российского фонда федерального имущества как продавца государственной собственности, его неконкурентоспособностью.

         По мнению автора, идея создания института альтернативных продавцов госсобственности путем конкурсного отбора юридических и физических лиц является не совсем верной, поскольку передача функций по продаже объектов федеральной собственности от специализированного государственного учреждения – Российского фонда федерального имущества, имеющего статус специализированного государственного финансового учреждения, значительный опыт продаж, деловую репутацию, реализовывавшего такие объекты, как госпакеты акций ОАО «Лукойл», ОАО «ОНАКО», ОАО «Кузбассразрезуголь», коммерческим фирмам, имеющим в лучшем случае опыт продажи жилой и коммерческой недвижимости, ведет к снижению доходов бюджета. Следует учитывать также, что посредники, как правило, отсекают публичные интересы в предстоящей сделке в пользу корпоративных интересов. В этой связи сформулирован вывод, что повышение эффективности реализации государственной собственности должно заключаться в усовершенствовании способов приватизации федеральной собственности, оптимизации организационной структуры органов по управлению имуществом и Российского фонда федерального имущества, улучшении их взаимодействия, но не в непродуманной реорганизации государственного продавца – Российского фонда федерального имущества.

        В работе предлагается целесообразным внести в Закон о приватизации норму, определяющую, что реализацию федерального имущества осуществляет Российский фонд федерального имущества и назначенные им представители – то есть сам Российский фонд федерального имущества, его региональные и межрегиональные отделения, а в случае отсутствия на соответствующих территориях отделений Фонда - фонды имущества субъектов Российской Федерации по прямому указанию Председателя Фонда – по аналогии с нормой закона о приватизации 1997 года.

        В настоящее время в Законе о приватизации имеется норма о реализации государственного имущества специализированной организацией, определяемой Правительством Российской Федерации без указания на Российский фонд федерального имущества, что, по мнению автора, не в полной мере способствует реализации государственной политики в области приватизации федеральной собственности. Наряду с этим автор полагает целесообразным передать функции по предпродажной подготовке объектов приватизации, в частности, проведение оценки и сбор необходимых документов, а также представление интересов Российской Федерации как собственника до момента продажи имущества Российскому фонду федерального имущества.

        Сформулировано предложение о необходимости усиления роли Счетной палаты Российской Федерации как органа, осуществляющего не только постприватизационный, но и предприватизационный внешний финансовый контроль, прежде всего, наделить Счетную палату полномочиями по даче обязательного заключения при осуществлении сделок приватизации с государственным имуществом, нормативная цена которого превышает 100 000 МРОТ. Для чего следует внести соответствующие изменения в законодательство о приватизации и в Закон о Счетной палате Российской Федерации. Подобная мера, по мнению диссертанта, должна явиться действенным инструментом внешнего финансового контроля, в указанном заключении должно содержаться заключение об обоснованности цены объекта приватизации, определенной независимым оценщиком.

        Таким образом, после определения Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом нормативной цены объекта приватизации рыночная стоимость данного имущества определяется независимым оценщиком на основании договора с Российским фондом федерального имущества, далее отчет оценщика и распоряжение Федерального агентства по управлению федеральным имуществом об условиях приватизации должны передаваться в Счетную палату Российской Федерации, которая в разумный срок, продолжительность которого не должна превышать 3-4 недель, дает заключение по поводу обоснованности цены объекта приватизации, определенного независимым оценщиком. В случае положительного заключения рыночная стоимость объекта приватизации должна утверждаться протоколом комиссии по определению начальной стоимости объектов приватизации, состоящей из представителей Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и Российского фонда федерального имущества.

        Наделение Счетной палаты Российской Федерации подобными полномочиями сделает процесс приватизации государственной собственности в части определения цены более прозрачным и эффективным, а также исключит вопросы к цене сделок приватизации, содержащиеся в Отчетах Счетной палаты Российской Федерации, составленных по итогам контрольных мероприятий по проверке указанных сделок.

         В диссертации раскрыт порядок осуществления приватизации, под которым понимается предусмотренная законами и иными нормативными правовыми актами деятельность исполнительных органов власти по принятию решений о приватизации объектов государственной и муниципальной собственности и последующих сделках по отчуждению названных объектов. Указанный порядок анализируется через призму повышения управляемости данной группы отношений. Ставится вопрос о необходимости разработки целостной концепции приватизации, определении ее приоритетов, создания ее надлежащей правовой модели.

       В работе определена специфика объектов приватизации, под которыми понимается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в том числе акции открытых акционерных обществ, имущественные комплексы государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Как недоработка действующего законодательства о приватизации указывается то, что в нем отсутствует ясный перечень видов объектов, подлежащих приватизации.

        Показано, что многие недостатки возникают по причине неточного определения объекта приватизации. Так, в ряде случаев приватизация объектов добывающей промышленности одновременно стала приватизаций недр, что означало передачу недр на безвозмездной основе. В этой связи должен ставиться вопрос о разграничении приватизации оборудования и недр.  С другой стороны, на первых этапах приватизации были нарушены интересы предпринимателей, когда приватизировались предприятия без одновременной приватизации земли, на которой данные предприятия находились. В настоящее время при законодательном закреплении возможности выкупа земли под приватизированными предприятиями не согласован вопрос о цене данного выкупа, что ведет к ущемлению публичных интересов.

         Особое значение придается анализу вопросов приватизации стратегически важных объектов иностранными физическими и юридическими лицами, для которых на первых этапах приватизации были установлены ограничения, которые достаточно легко было обойти, что привело к установлению контроля с их стороны над стратегически важными объектами. Формулируется вывод о необходимости установления границ приватизации государственного имущества по объему и по перечню объектов, поскольку государственное имущество оценивается как основа осуществления государственного суверенитета.

        При характеристике объектов приватизации основное внимание уделяется порядку приватизации унитарных предприятий. Учитывая, что из 9 тысяч унитарных предприятий, находящихся в федеральной собственности, 7 тысяч являются убыточными, в работе поддерживается политика федеральных органов исполнительных власти по ускоренной приватизации таких объектов через их акционирование либо продажи как единых имущественных комплексов. Альтернативой названным способам перехода унитарных предприятий в частные руки на практике является их банкротство, что крайне невыгодно для государства. Однако именно подобный метод часто избирается действующим руководством унитарных предприятий для обеспечения своих личных интересов.

        Особые проблемы возникают с землей как объектом приватизации. Отмечается непоследовательность позиций государства в этом вопросе. Еще в 1992 году был установлен порядок, согласно которому после завершения продажи акций за приватизационные чеки акционерное общество могло выкупить по нормативной цене участок земли,  на котором оно было расположено, однако данный порядок стал реализовываться только с принятием третьего Закона о приватизации, при этом до сих пор ведутся споры относительно цены выкупаемых земельных участков. Высокая цена за землю при приватизации называется в качестве причины, негативно влияющей на состояние экономических отношений.

        Как серьезный методологический просчет приватизации в прошлое десятилетие определяется положение, что из числа объектов приватизации исключались объекты интеллектуальной собственности. Они просто передавались новому собственнику вместе с имущественными объектами. В настоящее время этот вопрос также не решен до конца.

        В работе проанализирована специфика приватизации отдельных групп объектов приватизации на предмет обеспечения публичных интересов, например, приватизация государственных пакетов акций на инвестиционных и (или) коммерческих конкурсах. Раскрыты основные причины нарушения законодательства в процессе их приватизации и сформулированы предложения по устранению таких причин.

         Дается негативная оценка практики приватизации периода 90-х годов, когда порядок приватизации не предусматривал передачу в частную собственность предприятий как единых имущественных комплексов, состоящих из производственных фондов, земельных участков, зданий, сооружений и т.п. Вследствие чего нередко допускалась практика приватизации отдельных цехов или участков в структуре единого технологического цикла отдельного предприятия.

       В отличие от прошлого периода действующий Федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» установил новые способы приватизации, отвечающие реалиям настоящего времени, в том числе: продажа путем публичного предложения, продажа без объявления цены, продажа акций через организатора торговли на рынке ценных бумаг. Обосновывается вывод, что в настоящее время процесс и способы приватизации стали более гибкими и динамичными, стали полнее отвечать требованиям реальности. Так, продажа имущества без объявления цены позволяет продать неликвидное имущество в установленный срок покупателю по цене, предложенной самим покупателем.

        Отдельно в работе анализируется порядок применения различных способов осуществления приватизации, что реализуется в ходе принятия управленческого решения. В диссертации дается анализ каждого из 10 применяемых в настоящее время способов приватизации, которые единообразно применяются по всей стране.[6] 

        В качестве способа совершенствования порядка приватизации обосновано предложение по разработке мер по осуществлению объективной, предприватизационной оценке имущественных объектов, подлежащих последующей приватизации, для чего предлагается усилить практику привлечения независимых экспертов, прежде всего экспертных институтов.

        Также диссертантом раскрыты административно-правовые способы защиты публичных интересов при приватизации государственного имущества, под которыми понимаются официально признанные интересы, имеющие поддержку государства и правовую защиту социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития. Государство в процессе приватизации выражает волю собственника и обеспечивает интересы всего общества, что применительно к приватизации предполагает решение с ее помощью проблем поднятия эффективности экономической деятельности в обществе. Отмечается, что обеспечение публичных интересов остается большой проблемой в приватизационных процессах. 

        К числу существенных изъянов правового обеспечения механизма приватизации следует отнести тот факт, что законодательно не был урегулирован порядок возмещения ущерба, причиненного государству, а также не была установлена юридическая ответственность участников приватизационных отношений за нанесенный вред государству и обществу в результате незаконных действий приобретателей государственного имущества.

        Для обеспечения публичных интересов предлагается в обязательном порядке решать вопрос об установлении обременения объектов, подлежащих приватизации требованиями экологического, социального и антимонопольного характера. Целям реализации публичных интересов служит фактор получения доходов от приватизации. Наибольшее нарушение интересов общества и государства по данному направлению было на первых этапах приватизации, когда можно было приобрести завод «ЗИЛ», стоивший 2,5 миллиарда долларов, за 200 миллионов долларов. Называются также случаи несвоевременной оплаты в бюджеты за совершенные сделки по приватизации  либо нарушения сроков оплаты уставного капитала приватизированных предприятий.

        Одним из важнейших вопросов приватизации называется цена, по которой передается государственное имущество в частные руки. Решающим при этом является вопрос об определении начальной цены продажи государственного или муниципального имущества, который относится к числу недоработанных в организационно-правовом аспекте. Типичным явлением приватизации прошлого десятилетия было занижение стоимости активов предприятий. Одной  из причин такого явления было то, что существовавшая на тот момент методика оценки не позволяла адекватно оценить стоимость активов предприятий. Существующий порядок определения оценки приватизируемого имущества имеет недостаток в том, что если нормативная цена подлежащего приватизации государственного имущества оказывается меньше начальной цены продажи данного имущества, определенной независимым оценщиком, то такое имущество может быть продано в обычном порядке.  Вносится предложение о формировании объективного института оценки любого имущества, включая государственного, для чего предлагается принять соответствующий закон. Приводится опыт ряда других стран, где успешно обеспечивается публичный интерес при приватизации государственного имущества.

       В диссертации обосновывается установление принципа усиления социальной и юридической ответственности в процессе приватизации, который предусматривает включение в механизм приватизации ряд обязанностей нового собственника, что он не вправе использовать его в противозаконных целях, включая уход от налогов, обязан использовать полученное имущество только для целей, непротиворечащих развитию всего общества.

          Для повышения эффективности, а также степени отдачи от приватизированного сектора экономики вносится предложение о побуждении налоговыми мерами собственника приватизируемого имущества  к отказу от приватизированного имущества, которое неэффективно управляется. В качестве меры повышения эффективности частного сектора экономики называется объективная инвентаризация и оценка имущества хозяйствующих субъектов. После чего имущество, используемое неэффективно, подлежит облагать повышенным налогом на имущество.

          В заключении изложены основные выводы, обобщающие итоги диссертационного исследования, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию механизма административно-правового регулирования приватизации в Российской Федерации.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1.                Удов Б. В. Понятие приватизации как объекта правового регулирования // Правовые проблемы развития социальной сферы в Российской Федерации. Доклады и сообщения V Международной конференции. РГГУ. М., 2005.  - 0,5 п. л.

2.                Удов Б. В. Принципы правового регулирования приватизационных процессов // Экономический рост. Теория и практика. Материалы V Чаяновских чтений. РГГУ. М., 2005. – 1,0 п. л.

3.                Удов Б. В. Цель и принципы государственной приватизационной политики // Развитие публичных и частноправовых институтов в современной России. V Международная научно-практическая конференция. МЭСИ. М., 2005. - 0,5 п. л.

4.                Удов Б.В. Порядок учета государственных интересов в процессе приватизации// Институциональные преобразования экономики России: проблемы и перспективы. Материалы VI Чаяновских чтений. РГГУ. М., 2006. -  0,5 п.л.

5.                Удов Б.В. Проблемы организационного обеспечения процессов приватизации в ходе административной реформы // Вестник Российского университета дружбы народов им. П.Лумумбы (сдано в печать) -0,5 п. л.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Удова Бориса Викторовича

 

Тема диссертационного исследования

 

Административно-правовые механизмы процессов

приватизации в Российской Федерации

 

Научный руководитель –   доктор юридических наук,

профессор Селюков А. Д.

Изготовление оригинал-макета

Удовым Борисом Викторовичем

 

Подписано в печать 05.05. 2006.

Тираж __

Усл. п.л –__

 

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

 

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ №___

 

119606, Москва, пр. Вернадского, 84

[1] //Российская газета. - 2004. - №  138. -1 июля. - С. 4.

[2] Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие). – М.: Издательство «Олита», 2004.

[3] Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. – М., НОРМА. 2001. С. 57.

[4] //Российская газета. – 2005.-5 авг.- С. 8

[5] Закон РСФСР от 03.07.91 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». // Российская газета. – 1991 - 19 июля.

[6] См. Федеральный закон РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. // СЗ РФ.- 2002.- № 4.- Ст.251.

Вернуться к разделу статей