Сервисный контракт

Источник: http://www.idreforma.ru/articles/60713.html

Р. Мартусевич

Эффективность муниципальных предприятий, управляющих коммунальной инфраструктурой, можно повысить с помощью сервисного контракта. Это договор, который заключают орган местного самоуправления, представляющий интересы собственника коммунальной инфраструктуры, и муниципальное предприятие. Сервисный контракт включает в себя требования к качеству услуг, содержанию и ремонту эксплуатируемого имущества, порядок финансирования работ, правила отчетности и контроля, санкции за нарушение обязательств договора.

Одной из основных тенденций реформирования ЖКХ стало привлечение частных предприятий к управлению муниципальной коммунальной инфраструктурой. Однако зачастую бизнес не заинтересован работать в этой сфере, особенно в средних и малых населенных пунктах. Ожидаемые прибыли здесь невысоки, поскольку рост тарифов ограничен низкой платежеспособностью населения.

Управлением коммунальной инфраструктурой продолжают заниматься муниципальные предприятия. Возникает вопрос: как повысить их эффективность?

Делегирование управления

При муниципальной собственности на коммунальную инфраструктуру правомочия собственника от имени муниципального образования осуществляет орган местного самоуправления (МСУ). Население справедливо рассчитывает, что это имущество будет должным образом содержаться и использоваться в интересах жителей.

Орган МСУ не является оптимальной организационной формой для управления коммунальной инфраструктурой. Обычно эти функции передаются муниципальному унитарному предприятию (МУПу), на него же зачастую перекладываются и обязанности собственника. В результате деятельность коммунального предприятия надлежащим образом не контролируется. Недостаточно внимания уделяется стратегическому планированию и финансированию развития инфраструктуры.

Привлечение частного предприятия к управлению коммунальной инфраструктурой имеет определенное преимущество, так как между ним и органом МСУ всегда заключается письменный договор. В этом документе четко фиксируются взаимные обязательства сторон. Подобный договор следует заключать также между органом МСУ и МУПом.

Без формального соглашения в условиях слабости гражданского контроля чиновники допускают злоупотребления с целью решения краткосрочных политических задач. Например, местные власти стремятся сдерживать рост тарифов перед выборами, чтобы завоевать голоса избирателей. Однако в результате такой политики снижается качество коммунальных услуг, и нарастает износ основных фондов. В то же время муниципальные предприятия получают возможность годами не проводить в должном объеме работы по содержанию и ремонту оборудования, ссылаясь на недостаток финансовых средств.

Заметим, что передача унитарному предприятию имущества на праве хозяйственного ведения, в отличие от аренды, не подразумевает обязательного заключения соответствующего договора между ним и его учредителем. Федеральный закон № 210 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» обязывает коммунальные предприятия, в том числе водоснабжения и водоотведения, разрабатывать производственную и инвестиционную программы своей деятельности. Для обеспечения реализации инвестиционной программы закон требует заключения специального договора (п. 7 ч. 2 ст. 5), но для производственной программы такого требования не установлено. Однако данный закон предполагает, что предприятие, управляющее муниципальной инфраструктурой, берет обязательство перед муниципалитетом выполнить производственную программу своевременно и в полном объеме.

Формализация обязательств МКП

В ряде муниципальных образований осознали преимущества фиксации в договоре обязательств муниципальных коммунальных предприятий (МКП). Они касаются переданного МКП недвижимого имущества и качества предоставляемых ими услуг. Уставов предприятий для этих целей оказалось недостаточно. Местные власти обязывали МКП заключать договоры и брать на себя подобные обязательства. Обычно подписывалось два документа: один – в отношении муниципального имущества, другой – в отношении качества услуг.

С середины 1990-х годов широкое распространение получили договоры, закрепляющие за унитарным предприятием муниципальное имущество на праве хозяйственного ведения (в настоящее время МУПы акционируются, и имущество передается им в аренду). Кроме того, ресурсоснабжающие МУПы заключали договоры со службами заказчика. Эти документы во многом дополняли друг друга: во первых – основное внимание уделялось имущественным вопросам, во вторых – качеству поставляемых товаров и услуг. Однако в обоих документах не отражались санкции за нарушение обязательств и стимулы к их надлежащему выполнению, а также порядок контроля и отчетности.

Весь комплекс вопросов (содержание имущества, качество услуг, система санкций и стимулов) фиксировался в так называемых сервисных контрактах между МКП и органами МСУ. Они заключались в тех муниципальных образованиях, где реализовывались проекты Европейского банка реконструкции и развития, и были одним из основных условий предоставления займов. Такие контракты начали практиковаться в России лишь в начале 2000-х годов.

Содержание сервисного контракта

Предметом сервисного контракта является обеспечение потребителей муниципального образования коммунальными услугами. Орган МСУ представляет интересы собственника коммунальной инфраструктуры и потребителей услуг, произведенных с ее использованием. Обязательства МКП можно определить на основе договоров делегированного управления, заключаемых администрациями муниципальных образований с частными коммунальными предприятиями. Такие договоры, как правило, включают следующие вопросы:

- качество услуг;

- требования к содержанию и ремонту эксплуатируемого предприятием муниципального имущества, в том числе объектов коммунальной инфраструктуры;

- финансирование деятельности коммунального предприятия, в том числе из тарифов и бюджета;

- обязательства в отношении трудового коллектива;

- гарантии хозяйственной самостоятельности предприятия;

- отчетность и контроль;

- санкции за нарушение обязательств;

- порядок изменения договора и разрешения споров.

В данной статье под «сервисным контрактом» подразумевается договор, который включает в себя все перечисленные требования и положения, в том числе обязательства МКП перед органом МСУ. Первые два типа требований и обязательств МКП в приведенном списке составляют содержание производственной программы МКП, как ее определяет Федеральный закон № 210. Данные положения чаще всего формулируются как определенный набор целевых показателей. Включать в сервисный контракт инвестиционную программу коммунального предприятия не обязательно, так как это не является необходимым условием повышения его эффективности. По закону, в отношении инвестиционных обязательств между коммунальным предприятием и органом МСУ должен быть заключен соответствующий договор.

Когда управление коммунальной инфраструктурой передается частному предприятию, у органа МСУ остается лишь один инструмент управления – договор. Если управляющим становится МКП, то орган МСУ имеет как минимум три таких инструмента. Это Устав предприятия, трудовой договор с директором МКП и сервисный контракт.

Три документа

Согласно Гражданскому кодексу РФ, Устав унитарного предприятия должен определять предмет и цели его деятельности. Желательно, чтобы в Уставе любого МКП (не только унитарного) содержались соответствующие положения. Не следует включать в него краткосрочные цели в виде конкретных показателей, которые часто корректируются. Внесение изменений в Устав – довольно сложная процедура, негативно отражающаяся на эффективности управления предприятием. В этом документе должны быть сформулированы основные принципы работы, долгосрочные цели и обязательства МКП.

Казалось бы, можно закрепить кратко- и среднесрочные цели в трудовом договоре с директором МКП. Однако за их достижение отвечает весь коллектив предприятия. О задачах, поставленных органом МСУ, должен знать каждый работник.

Наиболее рационально определить кратко- и среднесрочные цели деятельности МКП и связанные с ними обязательства в отдельном договоре, заключаемом органом МСУ с данным предприятием. Иными словами, рекомендуется фиксировать ответственность МКП перед собственником имущества, которым оно управляет, в сервисном контракте, тем самым, отделив ее от персональной ответственности директора МКП. При этом премию директора и материальное поощрение трудового коллектива следует привязывать к общим результатам, достигнутым предприятием.

Все три рассмотренных документа взаимосвязаны. Эффект от заключения сервисных контрактов во многом зависит от содержания Устава МКП и трудового договора с его директором. Например, в сервисный контракт или Устав МКП включено обязательство органа МСУ не вмешиваться в хозяйственную деятельность коммунального предприятия. Но это положение не будет иметь силы, если в трудовом договоре с директором предприятия установлено, что сотрудники органа МСУ имеют право давать распоряжения, обязательные для исполнения директором. Таким образом, для получения максимального эффекта все указанные документы должны быть хорошо согласованы.

Недостаточное внимание к некоторым вопросам в Уставе может быть компенсировано их тщательной проработкой в сервисном контракте. Если в последнем нечетко определены, например, санкции к МКП за нарушение им обязательств перед органом МСУ, то такие санкции следует оговорить в трудовом договоре с директором предприятия.

Определение обязательств

На примере перечисленных положений сервисного контракта покажем, как могут быть определены обязательства МКП и его директора перед органом МСУ в Уставе предприятия, трудовом договоре с директором и сервисном контракте.

1. Обязательства по содержанию и ремонту недвижимого муниципального имущества, эксплуатируемого МКП.

В этом отношении Устав предприятия может предусматривать следующие обязанности МКП:

- содержать в надлежащем рабочем состоянии все эксплуатируемые объекты коммунальной инфраструктуры, оборудование и сети;

- обеспечивать сохранность эксплуатируемого муниципального имущества;

- проводить ремонт и реконструкцию (замену) объектов коммунальной инфраструктуры;

- осуществлять техническое обслуживание, а также текущий, профилактический и капитальный ремонт эксплуатируемого имущества;

- принимать меры для предотвращения, своевременного обнаружения и локализации неисправностей, аварий и других чрезвычайных ситуаций на эксплуатируемых сетях и объектах.

Данные обязательства рекомендуется продублировать в сервисном контракте. Следует дополнять или детализировать их каждые три-пять лет в производственной программе МКП, которая является приложением к сервисному контракту. В этой программе должен быть сформулирован конкретный перечень объектов, подлежащих капитальному ремонту, реконструкции или замене, а также сроки проведения соответствующих работ. Кроме того, нужно определить ответственность МКП за неисполнение или ненадлежащее исполнение данных обязательств.

В трудовом договоре с директором МКП должна быть установлена его ответственность за несоблюдение предприятием Устава и условий сервисного контракта. Если МКП не выполняет положения Устава, это следует считать существенным нарушением директором условий трудового договора.

2. Отчетность и контроль.

Эти вопросы обычно отражаются в Уставах МКП в общем виде. Предусматривается обязанность МКП ежегодно предоставлять учредителю годовую отчетность, но ее содержание и порядок предоставления не определяются.

В большинстве случаев указывается право учредителя контролировать производственную, хозяйственную и финансовую деятельность МКП, а также эффективность использования и сохранность переданного ему муниципального имущества.

Обычно устанавливается также обязанность директора МКП отчитываться перед учредителем о результатах работы предприятия, но формат отчета не указывается.

Иногда состав и порядок предоставления таких отчетов определяется в нормативных правовых актах органов МСУ. Целесообразно устанавливать их вместе с требованиями к содержанию отчетов в соответствующих договорах.

Сервисный контракт должен включать:

- перечень вопросов, подлежащих обязательному отражению в отчетах МКП;

- показатели деятельности МКП, по которым орган МСУ мог бы оценить его эффективность;

- ответственность МКП за достоверность содержания отчетов и их своевременное предоставление;

- право органа МСУ уточнять и проверять предоставленные МКП сведения, в том числе путем проведения проверок на объектах МКП;

- право органа МСУ контролировать исполнение предприятием условий сервисного контракта.

Текст сервисного контракта, а также предоставляемые МКП и его руководителем отчеты должны быть доступны общественности. Это необходимо для того, чтобы гражданские организации могли контролировать использование муниципальной собственности.

Трудовой договор с директором МКП должен также определять порядок и содержание представляемых им отчетов и, кроме того, порядок расчета премиальных вознаграждений. В связи с этим в отчет директора нужно включать как минимум те показатели, по которым оценивается его работа и определяется размер вознаграждения. Трудовой договор с руководителем МКП должен устанавливать его ответственность за достоверность и своевременность предоставления отчетов – персональных и по предприятию в целом. Поскольку материальное стимулирование основывается на данных отчетов, то предоставление в них заведомо ложных сведений следует рассматривать как существенное нарушение директором условий трудового договора. От создания должных стимулов для директора МКП во многом зависит успех в повышении эффективности работы всего предприятия.

Преимущества сервисных контрактов

Сервисные контракты, которые органы МСУ заключают с МКП, могут значительно повысить производственную эффективность и сделать процесс управления муниципальной собственностью и поставкой услуг более открытым. Заключение таких контрактов обеспечивает следующие преимущества:

- делает работу коммунальных предприятий более прозрачной – например, дает возможность установить гражданский контроль над использованием публичной собственности;

- повышает доверие потребителей к устанавливаемым тарифам;

- увеличивает хозяйственную самостоятельность МКП, четко определяя их обязательства на кратко- или среднесрочную перспективу, а также пределы их ответственности. Это усиливает стимулы к исполнению предприятиями взятых на себя обязательств;

- позволяет поощрять персонал за выполнение и применять санкции к предприятиям за невыполнение установленной производственной программы.

Статья подготовлена на основе промежуточных результатов исследования, выполненного по заказу PSIRU и Общероссийского профсоюза жизнеобеспечения.

В следующем номере будет рассмотрен опыт использования сервисного контракта одним из российских муниципальных образований.

Печатная версия статьи: ККР №7(25), Июль 2006. "Сервисный контракт".

Более подробно о наших услугах в области ГЧП можете узнать здесь

Вернуться к разделу статей