Муниципальные предприятия в сфере управления многоквартирными домами

Источник: Э. Маркварт, www.gkh.ru, ЖКХ, № 9, 2007, часть 1

Начнем с рассмотрения правового регулирования отношений в сфере создания и сохранения муниципальных хозяйствующих субъектов в целом и в жилищной сфере в частности. Большинство специалистов в области жилищного хозяйства (так называемые отраслевики), к сожалению, пренебрегают тем, чтобы согласовывать свою деятельность и рекомендации с требованиями, в первую очередь, так называемых статутных федеральных законов, каковыми являются Федеральные законы от 06.10.03 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) и от 06.10.99 №1 84-ФЗ «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Именно названные законы определяют компетенцию публично-правовых образований и условия допустимости ее изменения. А Гражданский кодекс РФ регулирует порядок и особенности участия этих субъектов в гражданско-правовых отношениях. Соответственно, при обсуждении вопроса о допустимости (с точки зрения закона) создания и сохранения муниципальных хозяйствующих субъектов следует в первую очередь обратиться к названным Закону № 131-ФЗ и Гражданскому кодексу РФ.

Право на организацию хозяйственной деятельности и участие в ней является неотъемлемым правом муниципальных образований и одной из гарантий местного самоуправления в целом. Однако в силу того, что местное самоуправление входит в систему публичной власти и представляет собой одну из ее форм, на него распространяются ограничения, определяемые природой публичной власти в целом. Эти ограничения, как правило, реализуются в форме правовых установлений, закрепляемых обычно законодательными актами на уровне государства. Публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования)являются особыми субъектами гражданско-правовых отношений, о чем прямо говорит Гражданский кодекс РФ (ст. 124). Их природа – это природа властных публичных институтов, а не хозяйствующих субъектов. Наделение их гражданской правоспособностью необходимо лишь постольку, поскольку решение задач, стоящих перед публичной властью, невозможно без участия в хозяйственной жизни, без вступления в некоторые гражданско-правовые отношения. И государство, и муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, что вытекает как из самой природы публичной власти, так и из анализа конституционных норм, норм Гражданского кодекса РФ и других федеральных законов. Гражданская правоспособность публичной власти связана непосредственно с решением тех вопросов, которые отнесены к компетенции соответствующего уровня этой власти. В этом ее принципиальное отличие от «неограниченной» гражданской правоспособности обычных участников гражданского оборота.

Таким образом, право муниципальных образований на организацию и участие в хозяйственной деятельности определяется задачами местного самоуправления. Обладая специальной правоспособностью, муниципалитеты вправе заниматься хозяйственной деятельностью исключительно постольку, поскольку эта деятельность необходима для решения вопросов местного значения и некоторых иных полномочий, возложенных на них в соответствии с законом. С учетом анализа норм законодательства можно констатировать, что муниципальное образование вправе заниматься хозяйственной деятельностью в целях:

• решения вопросов местного значения, прямо установленных Законом № 131-ФЗ применительно к соответствующему типу (ст. 14 – поселения, ст. 15 – муниципальные районы, ст. 16 – городские округа);
• решения вопросов местного значения, установленных уставом муниципального образования при условии соблюдения требований ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 (если соответствующий вопрос не отнесен к компетенции других публично-правовых образований, не исключен из компетенции муниципального образования в силу закона, а также если у муниципального образования имеются собственные материальные ресурсы и финансовые средства для его решения);
• исполнения делегированных муниципальному образованию государственных полномочий – в случаях, формах и объемах, прямо установленных делегирующими органами государственной власти и определяемых в т. ч. передаваемым в этих целях ресурсным обеспечением;
• исполнения отдельных полномочий иных муниципальных образований – на основании соглашений, заключаемых между муниципальными образованиями в порядке, установленном ч. 4 ст. 15, в пределах, определяемых передаваемыми полномочиями и объемом субвенций, выделяемых делегирующей стороной;
• для реализации прав, прямо перечисленных в ч. 1 ст. 14-1, ст. 15-1, 16-1 Закона;
• для участия в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона, если это участие предусмотрено федеральными законами;
• для решения иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные образования не вправе заниматься хозяйственной деятельностью для решения иных вопросов, кроме перечисленных.

Хозяйственная деятельность, осуществляемая муниципальным образованием в той или иной форме, должна находиться в непосредственной и очевидной связи как минимум с одной из перечисленных целей (категорий вопросов местного значения или делегированных полномочий). В противном случае муниципальное образование не вправе заниматься хозяйственной деятельностью (в т. ч. создавать хозяйствующие субъекты и участвовать в таковых, осуществлять финансирование расходов, связанных с хозяйственной деятельностью, использовать материальные ресурсы и т. п.). Его роль должна ограничиваться регулятивными и контрольными функциями в строгом соответствии с законодательством. Право на хозяйственную деятельность является предпосылкой права на создание хозяйствующих субъектов и участие в таковых. Однако между ними нет тождества – последнее является частным случаем, составной частью первого. Право на хозяйственную деятельность может реализовываться муниципальными образованиями не только путем создания хозяйствующих субъектов и участия в них, но и иными способами.

К способам решения вопросов местного значения относятся:

• привлечение частных хозяйствующих субъектов для предоставления муниципальных услуг;
• механизмы частно-публичного партнерства;
• организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ;
• создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности;
• заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований (других муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и городских округов), а в отдельных случаях – и государственными хозяйствующими субъектами, оказывающими соответствующие услуги (работы);
• заключение и исполнение соглашений о делегировании (в т. ч. взаимном) полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 14 и 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения в жилищной сфере отнесены «обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства» (ч. 1 п. 6). Законодатель использует для описания задач муниципалитетов различные термины: «организация» (строительства и содержания муниципального жилищного фонда), «создание условий» (для жилищного строительства) и «обеспечение» (установленных категорий жильем).

Под организацией следует понимать комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели. Организация должна включать: планирование, в т. ч. постановку целей, определение стандартов и нормативов; анализ возможностей и способов достижения целей (муниципальный заказ, реализация программ, создание или развитие специальных организаций, объектов); разработку мероприятий по реализации задач; правовое регулирование; заключение договоров и (или) соглашений; координацию деятельности участников отношений (естественно, не допустимы ограничение прав самостоятельных хозяйствующих субъектов и вмешательство в их деятельность, а также действия, нарушающие требования антимонопольного законодательства); контроль предоставления услуг, реализации целей. Очевидно, что новый Закон расширяет компетенцию муниципальных образований в ряде сфер по сравнению с ранее действовавшими нормами и требует реализации полного комплекса управленческих функций для решения вопросов местного значения. Не предполагая безусловного создания муниципальных хозяйствующих субъектов для предоставления услуг по вопросам, сформулированным как «организация», законодатель, тем не менее, создает необходимые правовые предпосылки для существования муниципальных хозяйствующих субъектов в этих сферах.

Применительно к термину «создание условий» этого сказать нельзя. Создание или обеспечение условий – это принятие мер, позволяющих достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимую для реализации, выполнения чего-либо.Термины «обеспечение условий» и «создание условий» применительно к сферам деятельности, в связи с которыми они упоминаются в анализируемых статьях, содержат «двухступенчатую» конструкцию, смысл которой заключается в следующем. Полномочия местных властей распространяются только на то, чтобы принимать меры, реализация которых позволяет сделать достижимыми и (или) сохранить обстоятельства, условия, необходимые для реализации, выполнения указанных в Законе услуг, задач (например, обеспечение жителей жилыми помещениями). Однако органы местного самоуправления не могут сами заниматься организацией жилищного строительства. Справедливость такого понимания различия между терминами «организация» и «создание условий» становится еще более очевидной, если обратиться к нормам ст. 50 Закона № 131-ФЗ (имущество, которое может находиться в муниципальной собственности) и бюджетного законодательства (в части допустимых бюджетных расходов).

Помимо решения вопросов местного значения, как было отмечено, органы местного самоуправления вправе заниматься исполнением делегированных государственных полномочий (такие полномочия должны быть переданы специальным законом – соответственно, Российской Федерации или субъекта РФ), а также реализацией прав, предоставленных муниципалитетам ст. 14-1, 15-1, 16-1. Что касается государственных полномочий в жилищной сфере, то на сегодняшний день отсутствует специальный закон о делегировании таковых органам местного самоуправления. Тем не менее, в целом ряде федеральных законов, регулирующих обеспечение жилыми помещениями лиц, находящихся на государственной службе, в судебной системе и др., установлена обязанность органов местного самоуправления предоставлять жилье соответствующим категориям (сотрудники правоохранительных органов, судов и др.). В данном случае мы имеем дело с делегированием, которое, как правило, осуществлялось до принятия Закона № 131-ФЗ и без соблюдения ныне предъявляемых требований. Полагаем, что, несмотря на это, такие полномочия могут рассматриваться как делегированные государственные полномочия, в связи с чем муниципалитеты вправе осуществлять их и обладать соответствующими объектами. При этом заметим, что по общему правилу государственные полномочия делегируются муниципальным районам и городским округам, которые и должны осуществлять их. Районы не вправе самостоятельно делегировать их исполнение поселениям. Таким образом, если иное не будет установлено законами, муниципальные районы и городские округа могут оставаться собственниками жилых помещений, предоставленных в соответствии с законодательством Российской Федерации или субъектов РФ отдельным категориям граждан (не путать с муниципальным жильем, предоставляемым на условиях социального найма нуждающимся малообеспеченным гражданам, которое является собственностью поселений и городских округов!).

Следующий вопрос: вправе ли муниципальные районы не только владеть жильем, предоставляемым в силу прямого указания закона отдельным категориям граждан, но и заниматься организацией содержания и эксплуатации этого жилья? С правовой точки зрения это зависит от решения делегирующей стороны (в большинстве случаев это РФ, но по отношению к определенным категориям это могут быть и субъекты РФ), зафиксированного либо в самом законе, в соответствии с которым за органами местного самоуправления закрепляется полномочие по предоставлению жилых помещений, либо в связанных с ним подзаконных актах (учитывая ранее существовавшую практику делегирования). Если жилые помещения переданы муниципальному району в собственность, то полномочия по содержанию и эксплуатации этот район будет исполнять как собственник. В противном случае такие полномочия у района-несобственника могут возникнуть только в силу прямого указания делегирующей стороны, фиксируемого в законодательном акте.

Наконец, особую группу «муниципальных дел» представляют так называемые права, предусмотренные ст. 14-1, 15-1 и 16-1, правовой статус которых совершенно неясен. В силу прямого указания Закона они не являются вопросами местного значения (в т. ч. и факультативными, дополнительными вопросами, которые по Закону могут принимать на себя муниципалитеты, обладающие достаточными ресурсами), но и не являются делегированными государственными полномочиями, порядок передачи и финансирования которых установлен Законом (достаточно сказать, что реализацию муниципалитетами этих «прав» государство не финансирует). Из числа задач, имеющих непосредственное отношение к теме статьи, в настоящий момент в этой группе прямо закреплено «право на осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.»[1]. Обратим внимание, что в данном случае речь идет не об организации капитального ремонта, а лишь о его финансировании. С правовой точки зрения эта формулировка не порождает у муниципалитета ни прав, ни обязанностей по организации хозяйственной деятельности в сфере капитального ремонта.

Как уже отмечалось, право муниципалитетов на создание собственных хозяйствующих субъектов вытекает из права на занятие хозяйственной деятельностью и является его составной частью. Соответственно, следует признать, что это право столь же ограничено специальной правоспособностью муниципальных образований, что и само право последних на занятие хозяйственной деятельностью. То есть первое[2] необходимое условие создания муниципальных хозяйствующих субъектов (организаций) состоит в соответствии предмета их деятельности задачам местного самоуправления. Муниципальное образование не вправе создавать муниципальные организации или участвовать в хозяйствующих субъектах, если при этом не преследуется цель строго очерченных вопросов местного значения либо реализации иных полномочий, предусмотренных законами Российской Федерации или субъектами РФ. При этом связь между созданием хозяйствующего субъекта и решением того или иного вопроса местного значения должна быть непосредственной и очевидной. Недопустимо создание муниципальных хозяйствующих субъектов для оказания услуг, не являющихся муниципальными в силу прямого указания Закона или устава муниципального образования. Причем принятие муниципалитетом решений по дополнительным вопросам местного значения допускается не иначе, как с соблюдением установленных Законом требований (см. ранее). Так, не могут создаваться предприятия, а созданные – подлежат перепрофилированию, приватизации либо ликвидации (например, муниципальные бани, прачечные, гостиницы, агентства по недвижимости и т. п.). Что касается муниципальных предприятий, которые наряду с основными видами деятельности, направленными на решение вопросов местного значения (например, коммунальные предприятия), оказывают и иные услуги, не связанные с основным видом деятельности, то и здесь должен соблюдаться тот же подход. Структурные подразделения, оказывающие подобные услуги, подлежат выделению из муниципального предприятия с последующей их приватизацией либо ликвидацией как не соответствующие принципу специальной правоспособности.

Принцип специальной правоспособности первоначально нашел свое отражение в Федеральном законе от 14.11.02 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», закрепившем ограничения с точки зрения целей создания унитарных предприятий. Закон содержит два основания для создания муниципальных унитарных предприятий (п. 4 ст. 8):

• необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена;
• необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач.

Второе из оснований, несмотря на довольно неудачную формулировку, по существу устанавливает зависимость между созданием унитарных предприятий и кругом вопросов местного значения. Гораздо более жесткую взаимосвязь устанавливает Закон № 131-ФЗ, который запрещает муниципальным образованиям иметь в собственности объекты, не связанные с решением вопросов местного значения (ст. 50). Заметим, что предприятия и организации с точки зрения гражданского законодательства и Закона № 131-ФЗ являются объектами муниципальной собственности. На них в полной мере распространяются требования ст. 50 Закона. Применительно к жилищной сфере в муниципальной собственности могут находиться «жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда» (п. 3 ч. 2 и ч. 4 ст. 50).

Резюмируя сказанное, акцентируем внимание на основных позициях:

• муниципальные образования вправе заниматься хозяйственной деятельностью и создавать хозяйствующие субъекты только для решения вопросов местного значения, исполнения делегированных государственных полномочий и реализации прав, установленных Законом № 131-ФЗ;
• муниципальные образования вправе обладать только такими объектами муниципальной собственности (включая организации – хозяйствующие субъекты), которые соответствуют требованиям ст. 50 Закона № 131-ФЗ;
• в сфере управления, содержания и эксплуатации жилья муниципальные образования вправе заниматься хозяйственной деятельностью, в т. ч. путем создания собственных хозяйствующих субъектов, только применительно к собственному, муниципальному жилищному фонду;
• создание и сохранение муниципальных хозяйствующих субъектов в целях управления частным или смешанным жилищным фондом, его содержания и эксплуатации является неправомерным и противоречит требованиям Закона № 131-ФЗ;
• неправомерным также является создание и сохранение государственных предприятий по управлению, содержанию и эксплуатации жилья, не являющегося государственным жилищным фондом;
• учитывая то, что случаи нахождения в муниципальной собственности целых домов (а это в соответствии с Гражданским и Жилищным кодексами РФ возможно только в случаях, когда все жилые помещения в доме принадлежат муниципалитету) крайне редки (обычно муниципалитеты имеют в собственности только квартиры и комнаты в многоквартирных домах), столь же редки случаи правомерности создания муниципальных хозяйствующих субъектов в сфере управления, содержания и эксплуатации многоквартирных домов;
• в тех случаях, когда создание муниципального предприятия для управления, содержания и эксплуатации признается правомерным, такое предприятие обладает специальной правоспособностью, производной от правоспособности муниципального образования как учредителя. В уставе предприятия должен быть закреплен предмет деятельности, корреспондирующий специальной правоспособности муниципалитета;
• все сказанное, применительно к праву муниципалитетов на занятие хозяйственной деятельностью, создание хозяйствующих субъектов и владение объектами собственности в равной мере, распространяется и на муниципальные хозяйственные общества (единственным отличием является то, что объектом собственности выступает не предприятие как имущественный комплекс, а доли или акции) и иные организационно-правовые формы организаций с участием муниципалитетов. Таким образом, неправомерным является и существование муниципальных жилищных предприятий в форме ООО, ОАО и др., если предмет их деятельности выходит за рамки управления, содержания и эксплуатации муниципального жилищного фонда.

---

[1] Предметом данной статьи не является подробный анализ норм федеральных законов от 31.12.95 №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» и от 29.12.06 №258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которыми были внесены соответствующие дополнения в компетенцию местного самоуправления; заметим лишь, что эти нормы грубо нарушили закладывавшийся в фундамент всей реформы публичной власти принцип четкого разграничения компетенции различных уровней власти.

[2] Прочие условия и ограничения в данной статье не рассматриваются, поскольку являются вторичными с точки зрения правомерности, являющейся предметом темы статьи. Более подробно см., к примеру: Э. Маркварт, О. Савранская, И. Стародубровская. Рекомендации по формированию финансовых и экономических основ местного самоуправления. – М., 2004. С. 63–67.

Вернуться к разделу статей