Разграничение коммунальной инфраструктуры

Источник: О.О. Смирнова, ЖКХ, № 1, 2008, часть 1, www.gkh.ru

Согласно ч. 8 ст. 85 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) до 1 января 2009 г. органы местного самоуправления должны в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, осуществить отчуждение или произвести перепрофилирование муниципального имущества, находящегося на 1 января 2006 г. в муниципальной собственности, не соответствующего требованиям ст. 50 Закона № 131-ФЗ и не переданного в соответствии с п. 3 настоящей части в федеральную собственность. В связи с этим возникла проблема вынужденного перераспределения муниципальной собственности между уровнями местной власти (поселений и муниципальных районов).

Согласно п. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями осуществляется законом субъекта РФ. В настоящее время в большей части регионов России отсутствуют законы, которые определяли бы принципы закрепления муниципального имущества. Практика по Российской Федерации неоднородна:

• некоторые субъекты РФ при принятии собственного закона в соответствии с Законом № 131-ФЗ отложили вопрос разграничения имущества до 1 января 2009 г.;
• иные пошли по пути жесткого закрепления конкретного перечня имущества за поселениями;
• отдельные субъекты РФ, опробовав практику разделения коммунального имущества среди поселений, перешли к политике сохранения коммунального имущества за районами;
• в некоторых регионах законы о муниципальном имуществе еще находятся в стадии разработки.

Сегодня на региональном уровне у законодателей имеется весьма обширный набор вариантов управления муниципальным имуществом в сфере коммунального хозяйства в рамках действующего федерального законодательства. Приведем некоторые из этих вариантов:

• разделение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между вновь образованными поселениями и муниципальными районами;
• сохранение имущественного комплекса предприятия ЖКХ за муниципальным районом;
• реорганизация муниципального унитарного предприятия с закреплением имущества ЖКХ в казне муниципалитета и дальнейшей передачей в аренду или концессию;
• приватизация или акционирование муниципального унитарного предприятия;
• создание межмуниципального хозяйствующего субъекта и др.

Остановимся на некоторых вариантах распоряжения коммунальным муниципальным имуществом.

Сохранение имущественного комплекса предприятия ЖКХ за муниципальным районом

Формирование перечней передаваемого имущества возможно на основании согласительного процесса, основанного на добровольном волеизъявлении органов местного самоуправления заинтересованных муниципальных образований. Необходимо отметить, что в соответствии с п. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ разграничение имущества происходит «по согласованным предложениям органов местного самоуправления»* поселений и района. Таким образом, вопрос о разграничении имущества решается в рамках подготовки закона субъекта РФ, и только несогласованные имущественные вопросы могут решаться в судебном порядке.

На основании п. 3. ст. 15 Закона № 131-ФЗ, определившего, что «органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы», субъект РФ своим законом может оставить решение вопросов организации «в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом» (ст. 14 «Вопросы местного значения поселения» Закона № 131-ФЗ) за муниципальным районом на срок до 1 января 2009 г. или без ограничения срока.

Если субъект РФ своим законом возлагает решение вопросов местного значения поселений на муниципальный район, то «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом» (п. 4 ст. 14 Закона № 131-ФЗ) для поселений состоит в заключении соглашения на предоставление услуг и выполнение работ. Данный механизм определен в п. 4 ст. 15 Закона № 131-ФЗ. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать с органами местного самоуправления муниципального района соглашения о передаче им части полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Указанные соглашения заключаются на определенный срок. Они должны предусматривать основания и порядок прекращения их действия (в т. ч. досрочно), порядок определения ежегодного объема субвенций для осуществления передаваемых полномочий, финансовые санкции за неисполнение.

Статистика по реализации Закона № 131-ФЗ на территории Российской Федерации свидетельствует о том, что в 36,1% поселений функция по организации в своих границах электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (п. 4 ст. 14 Закона № 131-ФЗ) передана на уровень муниципального района**.Аргументом в пользу сохранения муниципального унитарного предприятия является неделимость его имущества. В большинстве случаев такое предприятие коммунального хозяйства представляет собой единый технологически неделимый объект, реорганизация которого должна производиться с сохранением целостности специализированных участков производства для сохранения сложившейся специализации (предоставления услуг).

При разделении имущества возникают сложные технологические и экономические вопросы: возможна ли технологическая делимость имущества и эксплуатация его разными предприятиями, достаточно ли имеющегося имущества для обеспечения всех поселений, есть ли необходимость в приобретении дополнительных основных средств для обеспечения имуществом всех поселений, на средства какого бюджета должно закупаться дополнительное оборудование; какова экономическая целесообразность разделения (с учетом стоимости услуг, изменения тарифов и доступности услуг по новым тарифам для населения)?

До принятия закона субъекта Федерации о передаче коммунального имущества поселениям уполномоченный на то орган власти муниципального района вправе осуществлять с принадлежащим ему муниципальным имуществом любые действия, не противоречащие законодательству. Как следует из указанных в начале статьи норм права, передача имущества в поселения осуществляется на основании перечня, утвержденного законом субъекта РФ.

Сегодня при распоряжении районной муниципальной собственностью аргумент о том, что завтра поселения, возможно, предъявят права на муниципальное имущество района для реализации своих полномочий, неправомерен, так как в ст. 13 ГК РФ имеется в виду нарушение ненормативным правовым актом существующих, а не предполагаемых в будущемправ и охраняемых законом интересов. Судебная практика по данному вопросу также свидетельствует о том, что переходный период, установленный Законом № 131-ФЗ, до принятия закона субъекта РФ не устанавливает каких-либо ограничений на приватизацию объектов муниципальной собственности.

Приватизация или акционирование муниципального унитарного предприятия

Имущество, находящееся в хозяйственном ведении муниципальных предприятий, может быть приватизировано. Также допускается возможность акционирования МУП с закреплением акций акционерного общества в казне муниципального образования. Законом от 21.12.01 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон № 178-ФЗ) определены способы приватизации муниципального имущества: преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество (п. 1 ст. 13); внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ (п. 9 ст. 13).

Статья 30 Закона № 178-ФЗ определяет особенности приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения: «Объекты социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта) и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению: жилищного фонда и объектов его инфраструктуры …объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения». Возможность приватизации объектов коммунальной инфраструктуры в составе специализированно имущественного комплекса подтверждена информационным письмом Президиума ВАС РФ от 05.09.06 № 111.

При реорганизации муниципального унитарного предприятия важен вопрос о правопреемстве по его правам и обязанностям, а также об осуществлении гарантии прав кредиторов (ст. 58–60 ГК РФ). При акционировании правопреемником по долгам МУП является вновь созданное акционерное общество. Также к числу лиц, на которых может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам признанного несостоятельным (банкротом) юридического лица, относится, в частности, собственник имущества унитарного предприятия. В соответствии с ч. 2 п. 3 ст. 56 «Ответственность юридического лица» ГК РФ муниципальное образование может быть привлечено к субсидиарной ответственности лишь в тех случаях, когда несостоятельность (банкротство) юридического лица (МУП) вызвана их указаниями или иными действиями.

Если при ликвидации предприятия МУП не в состоянии погасить кредиторскую задолженность, а муниципальное образование не взяло на себя субсидиарную ответственность, кредиторы могут начать процедуру банкротства и в соответствии со ст. 132 и 110 Федерального закона от 26.10.02 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)" (далее – Федеральный закон № 127-ФЗ) продать имущественный комплекс, предназначенный для осуществления предпринимательской деятельности. Объекты коммунальной инфраструктуры продаются путем проведения торгов в форме конкурса в порядке, установленном ст. 110 Федерального закона № 127-ФЗ.

Создание межмуниципального хозяйствующего субъекта

Если законом субъекта РФ принято решение передать имущество в поселения для реализации возложенных на них Законом № 131-ФЗ полномочий, то одной из наиболее эффективных в экономическом отношении форм должно стать межмуниципальное предприятие. В соответствии с ч. 1 ст. 68 Закона № 131-ФЗ для совместного решения вопросов местного значения представительные органы муниципальных образований могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Но необходимо обратить внимание на то, что согласно Федеральному закону № 178-ФЗ создание предприятий на базе муниципального имущества возможно только в форме открытых акционерных обществ! При этом такая форма хозяйствующего субъекта, как межмуниципальное предприятие, в Гражданском кодексе РФ не определена. Остается единственный вариант межмуниципального сотрудничества – передать предприятию любой формы собственности в аренду имущество из казны муниципального образования (муниципальных образований) для обеспечения полномочий, возложенных на поселения и район.

В заключение отметим, что при выборе порядка разграничения муниципального имущества в рамках реализации Закона № 131-ФЗ субъекты РФ и муниципалитеты совместными усилиями должны найти такой вариант хозяйствования в коммунальном комплексе, который способствовал бы сдерживанию роста тарифов и модернизации коммунальной инфраструктуры с использованием внебюджетных источников финансирования.

---

* Пункт 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ: «Законы субъектов Российской Федерации о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами принимаются по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления. Не разрешенные в процессе согласования разногласия регулируются законом субъекта Российской Федерации о разграничении указанного имущества».

** Данные Минрегиона России.

Вернуться к разделу статей