Источник: www.idreforma.ru

Реформа ЖКХ
Что такое коммунальная реформа (часть 1)

№2(32), Февраль 2007, Бизнес 
А. Баженов
Коммунальная реформа – это не глобальное изменение всего везде и сразу, а развитие и администрирование портфеля инвестиционных проектов на местах по улучшению качества услуг и реабилитации городской инфраструктуры: по мере способности администрировать проекты, по мере зрелости мест и по мере готовности проектов.
Главной предпосылкой успеха коммунальной реформы является получение потребителями очевидных и осязаемых преимуществ от ее результатов. Чтобы поддерживать предлагаемые механизмы реформирования, потребители должны быть удовлетворены качеством предоставляемых услуг.
Нарастание их неудовлетворенности в условиях роста тарифов на ЖКУ и цен на жилье приводит к созданию социального давления, которое в условиях действующей системы организации коммунального хозяйства не находит выхода там, где собственно должны решаться проблемы.

Профессионализация коммунальной отрасли

Для того чтобы перевести качество услуг в кубометры воды, километры труб и килокалории тепла, а их в свою очередь – в мастер-планы развития коммунальной инфраструктуры, необходима специализация и профессионализация участников рынка.
Специализация означает, что нужно четко разделить функции:

• муниципалитетов в качестве заказчиков социальной эффективности коммунальных услуг;
• коммунальных компаний в качестве операторов коммунальной инфраструктуры;
• государства в качестве регулятора этой деятельности и организатора процесса создания профессиональной отрасли коммунального хозяйства.

Профессионализация означает, что участники рынка должны отвечать (капиталом, бюджетом, субсидиями) за исполнение своих обязанностей и быть компетентными в своих вопросах.

Муниципалитет – заказчик социальной эффективности коммунальных услуг

Каждый из нас способен сделать качественную покупку в магазине, но то, что мы покупаем, делают профессиональные производители. В управлении коммунальным хозяйством давно пора отказаться от известной, но устаревшей концепции о том, что управлять государством может каждая кухарка. Муниципалитеты не могут одинаково профессионально исполнять принципиально разные роли: и регулятора, и собственника, и поставщика коммунальных услуг.

Коммунальная отрасль является сложным техническим комплексом, требующим особой дисциплины в техническом управлении. Поэтому роль муниципалитета и соответствующих ему публичных процедур должна заключаться в том, чтобы быть профессиональным заказчиком качества и эффективности коммунальных услуг.

Ответственность муниципалитетов за организацию коммунального хозяйства определяется федеральным законом «Об общих основах организации местного самоуправления». К сожалению, законодатель не определил, что это означает, поэтому вода, мусор, тепло, электричество и газ развиваются на местном уровне по разным экономическим моделям. Роли муниципалитетов уменьшаются в них от собственника и оператора (вода) к попрошайке лимитов (газ).

Учитывая тенденции на рынке частных операторов, можно предположить, что тепло, электричество и газ являются отраслями коммунального хозяйства, в которых интенсивно развивается процесс вертикальной интеграции. В этих условиях тем более необходимо определить, каким именно образом муниципалитет заказывает услуги этих компаний по развитию городской инфраструктуры.

Позиция муниципалитета как заказчика работы коммунальных компаний должна исходить из интересов потребителей, поэтому предмет заказа определяется как заказ социальной эффективности коммунальных услуг.

Иными словами, заказ муниципалитетом социальной эффективности означает, что власть регулирует конечное качество услуг: надежность, качество условий проживания и качество коммунального обслуживания граждан.

Реформа ЖКХ
Что такое коммунальная реформа (часть 2)

Проект ГЧП как механизм размещения заказа муниципалитета

Проекты ГЧП (государственно-частного партнерства) являются очень удобным механизмом размещения муниципального заказа, поскольку представляют собой систему договоров между муниципалитетом и оператором коммунальной инфраструктуры.

В ряде реализуемых проектов ГЧП уже можно встретить использование в качестве контрактных обязательств со стороны оператора не объем инвестиций в фиксированные объекты коммунального хозяйства, а достижение измеряемых показателей качества коммунальных услуг. Например, в контрактах для отрасли водоснабжения и водоотведения в Омске и Ростове-на-Дону, созданных ООО «Евразийское водное партнерство», в качестве целевых используются показатели качества воды и стоков, энергоэффективности, уровня утечек, графика выхода на круглосуточную подачу воды по ряду районов города, обеспечение инфраструктурой нового строительства.

При этом оператор самостоятельно формирует долгосрочную инвестиционную программу, необходимую для достижения этих целей, и согласовывает ее с муниципалитетом в ходе реализации контракта.

Практическое использование контрактных форм ГЧП

Развитие коммунальной инфраструктуры на основе проектов ГЧП требует определить, как отвечает по своим обязательствам муниципалитет. Это одна из центральных проблем применения в коммунальном хозяйстве закона «О концессионных соглашениях».

По сравнению с капиталоемкостью проектов развития коммунальной инфраструктуры уровень бюджетной обеспеченности даже крупных городов пока недостаточен. Сама по себе коммунальная инфраструктура там, где она зарегистрирована, составляет более половины стоимости муниципального имущества, находящегося в муниципальной казне. Таким образом, обеспечение обязательств муниципалитета только за счет бюджетных гарантий или регресса к ликвидному имуществу проблему не решает.

Частный инвестор, со своей стороны, не может вкладывать деньги, когда риски, относящиеся на муниципалитет, не обеспечены. В этой связи в процессах ГЧП в коммунальном хозяйстве используются договоры аренды муниципальной инфраструктуры в сочетании с инвестиционными договорами. В рамках такой договорной схемы собственность на объекты, вновь построенные за счет частных инвестиций, остается у инвестора до срока завершения долгосрочного арендного договора. Это приводит к уменьшению объемов требований инвесторов к муниципалитету.

Опыт реализации таких моделей показывает возможность повышения их экономической эффективности, если используются положения о начислении амортизации на арендованное на длительный срок муниципальное имущество в условиях действия инвестиционных соглашений в коммунальном комплексе.

Этого можно достичь за счет уточнения соответствующих формулировок Налогового кодекса, либо принятия ранее разработанного законопроекта «Об инвестиционных соглашениях в коммунальном хозяйстве», либо разработки специальной редакции закона «О концессионных соглашениях» применительно к коммунальной инфраструктуре.

Профессионализация коммунальных компаний

Для того чтобы добиться профессионального управления инфраструктурой, нужны управленческий опыт, знание технологий, способность привлекать внебюджетные инвестиции и подготовленные кадры. Если коммунальные компании развиваются на рынке размером с небольшое поселение, то взять эти компетенции неоткуда, особенно в условиях разрушенной с советских времен системы проектных институтов, организаций пусконаладки, специализированных строительных компаний и организаций профессионального обучения.

Теоретически существует альтернатива: либо воссоздавать эти системы за федеральный или муниципальный счет, либо пойти другим путем, как это сделано в других отраслях российской экономики, находящихся в рыночных условиях. Там все эти функции выполняют частные компании, вкладывающие капитал в развитие своих конкурентных преимуществ.

Нужно признать, что второй путь является более перспективным. Он, с одной стороны, подходит для муниципальных образований всех размеров, а с другой – позволяет создавать потенциал для экспорта коммунальных услуг. Ведь уже сейчас частные российские коммунальные компании начинают запускать свои проекты за рубежом – например, в Казахстане или на Украине.

Профессиональные частные коммунальные компании мирового уровня – в частности, Suez, Veolia, Thames Water – успешно и динамично развиваются, имея капитализацию в десятки миллиардов долларов и деятельность в сотне стран мира.

Реформа ЖКХ
Что такое коммунальная реформа (часть 3)

Сегодня существующие коммерческие операторы увеличивают свой капитал (капитал компаний «Российские Коммунальные Системы» и «Евразийский» вырос до 4 млрд руб.) и развивают собственный инжиниринг (компания «Росводоканал»). Интересным примером может стать инициатива Правительства Москвы по созданию коммерческого оператора проектов ГЧП с участием Мосводоканала.

В то же время развитие рынка проектов происходит пока только по инициативе самих частных операторов, что не способствует ни качеству, ни скорости этого развития. Правда, следует отметить позитивную тенденцию, например, на рынке проектов ГЧП в отрасли водоснабжения. Сегодня услуги водоснабжения от частных операторов в России получают более 12 млн чел. Заключен 21 контракт, из них девять – на длительный срок в 15–49 лет. Семь из этих девяти контрактов подписаны в последние два года. Два из них уже имеют четкие обязательства по достижению заданных уровней обслуживания и привлечению внебюджетных нетарифных инвестиций.

Стратегический выбор модели

Последние пять лет государство настойчиво прекращало использование себя в качестве «сеятеля облигаций» в интересах коммунальной отрасли. Исследования показывают произошедшее сокращение уровня бюджетного участия в коммунальном хозяйстве в первую очередь за счет сокращения дотаций коммунальным предприятиям.

Сокращение было покрыто увеличением тарифов, которое, однако, носило компенсационный характер и не сопровождалось ростом эффективности и качества коммунальных услуг.
Это в свою очередь привело к нарастанию социальной неудовлетворенности и политического давления для ограничения роста тарифов – в тот самый момент, когда они только начали приближаться к покрытию полных затрат на эксплуатацию и восстановление основных фондов.

Ограничение способности коммунальных компаний развивать инфраструктуру на основе окупаемости инвестиций за счет долгосрочных потоков тарифной выручки приводит к тому, что затраты на развитие инфраструктуры для массового строительства доступного жилья возлагаются на застройщиков и включаются в продажную цену жилья. При этом скорость развития замедляется, качество инфраструктуры ухудшается, а цена жилья растет, по отдельным оценкам, на 30–40 %. Этот замкнутый круг должен быть разорван государством.

Каким образом? Очевидно, что одним только наращиванием государственных капвложений этот вопрос решен быть не может, да и не должен.
Необходимо принять и последовательно реализовывать стратегический выбор модели вписывания отрасли в рынок. Как это ни удивительно, для этого не требуется безумного расширения нормативной базы (которой уже достаточно для решения этой проблемы) и роста чиновничьего аппарата. Скорее наоборот, большую часть нормативных решений нужно переводить в область хозяйственных договоров и сокращения прямого управления коммунальным хозяйством из Москвы.

Вернуться к разделу статей