Градорегулирование: отрицание или утверждение?

Источник: "Экономическая газета - Юрист"
Автор: Э.Трутнев, Л.Бандорин

Процедуры согласования документации и предос­тавления земельного участка для строительства были и ос­таются в фокусе внимания за­конодателя — декларируется необходимость открытости и конкурентности процедур, устранение предпосылок для коррупции и иные благие це­ли. К сожалению, реалии пра­ктики демонстрируют обрат­ное, зачастую «благодаря» стараниям самого законодате­ля. Противоречия выявляют и оценивают директор направ­ления «Реформы в сфере не­движимости» Фонда «Инсти­тут экономики города» Эдуард Константинович Трутнев и преподаватель юридического факультета МГУ им. М.В. Ло­моносова Леонид Евгеньевич Бандорин.

Противоречия начинаются с использования терминов, не отражающих подлинного смысла процессов.

К примеру, в ст. 30 ЗК РФ используется термин «предоставление земельных участ­ков для строительства из земель, находя­щихся в государственной или муниципаль­ной собственности». Что такое предостав­ление? Это передача в распоряжение, пользование. Для того чтобы состоялось предоставление, необходимо наличие объекта и субъекта.

Объект - это земельный участок как объект земельных отношений (п. 2 ст. 6 ЗК РФ), который необходимо создать из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Есте­ственно, нельзя предоставлять то, чего еще нет.

Кроме того, для легитимности предостав­ления созданного земельного участка необ­ходимо определить субъект — орган государ­ственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставле­ния соответствующих земельных участков.

Таким образом, в данном случае мы име­ем дело с тремя отдельными и последова­тельными действиями:

•     созданием ранее отсутствовавшего объе­кта — земельного участка;

•     определением уполномоченного органа власти, который осуществит предоставление;

•     самим предоставлением.
Соответственно действия по предоставлению не должны включать в себя действия по созданию предмета предоставления. Од­нако нормы ЗК РФ противоречат вышеиз­ложенной логике.

В п. 1 ст. 30 сказано: «предоставление земельных участков ... осуществляется с проведением работ по их формированию». Пункты 4 и 5 ст. 30 ЗК РФ указывают на то, что работы «по формированию земельного участка» входят в состав процедуры пре­доставления.

Предварительное согласование

В рамках процедуры предварительного со­гласования места размещения объектов строительства при поступлении заявок от заинтересованных лиц орган местного са­моуправления обязан обеспечивать выбор земельных участков (см. п. 2 ст. 31 ЗК РФ). При этом известно, что на практике функ­ция органов местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка сводится к выдаче заявителям проекта ак­та о выборе земельного участка для строи­тельства, после чего получением всех не­обходимых множественных согласований занимается заявитель.

В то же время органы местного самоуп­равления, хотя и имели соответствующие полномочия, но не имели прямой обязан­ности подготавливать условия для право­вого градорегулирования. Они не обязаны были подготавливать проекты правил зем­лепользования и застройки и документа­цию по планировке территории, на осно­вании которой формировались бы земель­ные участки для их предоставления в буду­щем на торгах - до того, как поступят зая­вления от заинтересованных лиц. Только в 2004 году были установлены правовые по­следствия, наступающие с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользо­вания и застройки, когда становится не­возможным предоставлять для застройки земельные участки из состава государст­венных или муниципальных земель (ст. 2 ФЗ № 53-

ФЗ). То есть законом на органы местного самоуправления не прямо, но ко­свенно - через введение ограничивающих компетенцию правовых последствий — на­лагается обязанность по подготовке усло­вий для правового градорегулирования.

Система предварительного согласования места размещения объектов строительства — это система, закрытая от постороннего глаза. Указанная система не связана ни с процедурами публичных слушаний, ни с процедурами открытых аукционов. Закры­тость процедур и их обусловленность инди­видуальными решениями конкретных ад­министративных работников порождает ряд негативных последствий: монополизм, сужение предложения земельных участков, запаздывающего по отношению к спросу, возникновение «административной рен­ты», включающейся в возрастающую цену построенного жилья.

Впервые сфера действия системы предва­рительного согласования мест размещения объектов строительства была ограничена после введения нормы об обязательности предоставления земельных участков для жилищного строительства на открытых аук­ционах (ст. 30.1 ЗК РФ). Как было указано выше, другое ограничение наступает с 1 ян­варя 2010 года.

Субъект РФ У8 муниципалитета

В 2006 году были внесены изменения в Фе­деральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ» (далее - Закон). В результате в п. 10 ст. 3 Закона появилась следующая норма: «Распоряжение земель­ными участками, государственная собст­венность на которые не разграничена, в по­селениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Россий­ской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не уста­новлено, что распоряжение такими земель­ными участками осуществляется исполни­тельными органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации» (ст. 2 ФЗ № 53-ФЗ).

В случае принятия соответствующих за­конов субъектов Российской Федерации возникает ситуация, характеризующаяся следующими особенностями:

•     в столицах субъектов РФ земельными участками распоряжаются не органы местного самоуправления, а исполнитель­ные органы государственной власти субъек­тов РФ;

•     субъекты РФ согласно ст. 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации посредством схем территориаль­ного планирования и документации по пла­нировке территории обеспечивают разме­щение и строительство объектов региональ­ного значения, но не имеют соответствую­щих полномочий применительно к иным ти­пам объектов капитального строительства, например применительно к объектам жи­лищного строительства. Полномочия по соз­данию условий для размещения и строи­тельства объектов жилищного строительст­ва, иных объектов, не являющихся объекта­ми федерального и регионального значения (путем принятия генеральных планов, пра­вил землепользования и застройки и утвер­ждения документации по планировке), при­надлежат только органам местного самоуп­равления, независимо от того, идет ли речь о столицах регионов или нет;

•     при распоряжении земельными уча­стками, предназначенными, напри­мер, для жилищного строительства, в сто­лице субъекта РФ неизбежно возникает коллизия между действиями по распоря­жению и действиями по созданию земель­ных участков как объектов земельных от­ношений. Что такое распоряжение? Это определение юридической судьбы имуще­ства. Земельный участок становится иму­ществом только с момента государствен­ного кадастрового учета. Соответственно процедуры по подготовке земельных уча­стков не входят в процедуру распоряжения земельными участками. Таким образом, понятие «распоряжение» не совпадает с понятием «предоставление», поскольку последнее намного шире — вследствие его неадекватного расширительного понима­ния в Земельном кодексе РФ.

В обстановке возникшей коллизии мож­но просчитать развитие ситуации по двум вариантам — бесконфликтному и кон­фликтному.

Вариант бесконфликтный — орган местного самоуправления подготавливает земельные участки, а субъект Российской Федерации осуществляет распоряжение земельными участками. В этом случае ор­ган местного самоуправления обеспечива­ет необходимые действия по формирова­нию системы правового градорегулирова­ния на местном уровне:

•     с учетом  положений  генерального плана подготавливает правила зем­лепользования и застройки;

•      с учетом  положений  генерального плана подготавливает план реализации генерального плана с определением пер­воочередных проектов, сроков их реализа­ции и источников финансирования;

•     с учетом плана реализации генерального плана обеспечивает подготовку до­кументации по планировке территории, по­средством которой выделяются земельные участки, в том числе для комплексного освоения в целях жилищного строительства.

То есть орган местного самоуправления осуществляет все необходимые действия для последующего предоставления зе­мельного участка без его предварительно­го согласования.

Субъект Российской Федерации, в свою очередь, может содействовать органу мест­ного самоуправления в формировании сис­темы правового градорегулирования путем совместной подготовки планов реализации документов территориального планирова­ния, предоставления субсидий на проведе­ние планировки территории. Далее, субъект Российской Федерации осуществляет непо­средственно распоряжение — обеспечивает проведение земельных торгов (примени­тельно к земельным участкам для жилищ­ного строительства —обязательно аукцио­нов), подписывает протоколы о результатах торгов и заключает договоры аренды или купли-продажи земельных участков.

Система предварительного  согласования места разме­щения объектов строительства — это система, закрытая от по­стороннего глаза.

Вариант конфликтный — субъект Рос­сийской Федерации вытесняет орган мест­ного самоуправления, желая взять на себя не только распоряжение земельными уча­стками, но и весь процесс предоставления, который, как было показано выше, соглас­но ЗК РФ включает в себя и подготовку зе­мельных участков. Тем самым блокируется процесс формирования правовой системы градорегулирования на местном уровне. Происходит это следующим образом:

•      заинтересованные лица направляют заявление на предоставление земель­ных участков уполномоченному на распоряжение ими органу - в субъект Российской Федерации;

•     субъект РФ согласно ГрК РФ не располагает полномочиями по подготовке документации по планировке территории (за исключением размещения «своих» объе­ктов), а согласно ЗК РФ — не участвует в процедуре выбора земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта;

Происходит противодействие внедрению правового градорегулирования, отрицание его необходимости, разрушение даже того немногого, что уже сделано на местах.

•     система подготовки и предоставления земельных участков рассыпается.

Создается ситуация, когда одни органы местного самоуправления вправе осущест­влять подготовку земельных участков, но не вправе ими распоряжаться, другие же — наоборот. В итоге на ровном месте создан тупик, возникла полная блокировка в пре­доставлении земельных участков для строительства, в первую очередь — жи­лищного.

Таким образом, переходный период был неизбежен. Смысл его в сохранении и при­менении эрзац-схем, призванных заме­щать схемы правового градорегулирова­ния до момента, когда будут созданы ми­нимально необходимые условия для отка­за от этих схем. Процедура предваритель­ного согласования места размещения объектов по-прежнему существует в Зе­мельном кодексе РФ. Иные эрзац-схемы были изобретены на уровне регионально­го законодательства и активно использо­вались в виде «инвестиционных контрак­тов» при вхождении инвесторов при по­средничестве местных администраций на занятые правами третьих лиц застроенные территории.

С другой стороны, временные суррогат­ные схемы неизбежно начинают себя утвер­ждать как постоянные через сомнительные законодательные изменения, а также дейст­вия заинтересованных субъектов, причаст­ных к административному распределению земельных участков. В итоге происходит противодействие внедрению правового гра­дорегулирования, отрицание его необходи­мости, разрушение даже того немногого, что уже сделано на местах.

Остается только надеяться, что общие ин­тересы и объективные требования техноло­гии планировки заставят вернуться в русло правового градорегулирования, определен­ного Градостроительным кодексом РФ.

 Процедуры согласования документации и предос­тавления земельного участка для строительства были и ос­таются в фокусе внимания за­конодателя — декларируется необходимость открытости и конкурентности процедур, устранение предпосылок для коррупции и иные благие це­ли. К сожалению, реалии пра­ктики демонстрируют обрат­ное, зачастую «благодаря» стараниям самого законодате­ля. Противоречия выявляют и оценивают директор направ­ления «Реформы в сфере не­движимости» Фонда «Инсти­тут экономики города» Эдуард Константинович Трутнев и преподаватель юридического факультета МГУ им. М.В. Ло­моносова Леонид Евгеньевич Бандорин.

Противоречия начинаются с использования терминов, не отражающих подлинного смысла процессов.

К примеру, в ст. 30 ЗК РФ используется термин «предоставление земельных участ­ков для строительства из земель, находя­щихся в государственной или муниципаль­ной собственности». Что такое предостав­ление? Это передача в распоряжение, пользование. Для того чтобы состоялось предоставление, необходимо наличие объекта и субъекта.

Объект - это земельный участок как объект земельных отношений (п. 2 ст. 6 ЗК РФ), который необходимо создать из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Есте­ственно, нельзя предоставлять то, чего еще нет.

Кроме того, для легитимности предостав­ления созданного земельного участка необ­ходимо определить субъект — орган государ­ственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставле­ния соответствующих земельных участков.

Таким образом, в данном случае мы име­ем дело с тремя отдельными и последова­тельными действиями:

•     созданием ранее отсутствовавшего объе­кта — земельного участка;

•     определением уполномоченного органа власти, который осуществит предоставление;

•     самим предоставлением.
Соответственно действия по предоставлению не должны включать в себя действия по созданию предмета предоставления. Од­нако нормы ЗК РФ противоречат вышеиз­ложенной логике.

В п. 1 ст. 30 сказано: «предоставление земельных участков ... осуществляется с проведением работ по их формированию». Пункты 4 и 5 ст. 30 ЗК РФ указывают на то, что работы «по формированию земельного участка» входят в состав процедуры пре­доставления.

Предварительное согласование

В рамках процедуры предварительного со­гласования места размещения объектов строительства при поступлении заявок от заинтересованных лиц орган местного са­моуправления обязан обеспечивать выбор земельных участков (см. п. 2 ст. 31 ЗК РФ). При этом известно, что на практике функ­ция органов местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка сводится к выдаче заявителям проекта ак­та о выборе земельного участка для строи­тельства, после чего получением всех не­обходимых множественных согласований занимается заявитель.

В то же время органы местного самоуп­равления, хотя и имели соответствующие полномочия, но не имели прямой обязан­ности подготавливать условия для право­вого градорегулирования. Они не обязаны были подготавливать проекты правил зем­лепользования и застройки и документа­цию по планировке территории, на осно­вании которой формировались бы земель­ные участки для их предоставления в буду­щем на торгах - до того, как поступят зая­вления от заинтересованных лиц. Только в 2004 году были установлены правовые по­следствия, наступающие с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользо­вания и застройки, когда становится не­возможным предоставлять для застройки земельные участки из состава государст­венных или муниципальных земель (ст. 2 ФЗ № 53-ФЗ). То есть законом на органы местного самоуправления не прямо, но ко­свенно - через введение ограничивающих компетенцию правовых последствий — на­лагается обязанность по подготовке усло­вий для правового градорегулирования.

Система предварительного согласования места размещения объектов строительства — это система, закрытая от постороннего глаза. Указанная система не связана ни с процедурами публичных слушаний, ни с процедурами открытых аукционов. Закры­тость процедур и их обусловленность инди­видуальными решениями конкретных ад­министративных работников порождает ряд негативных последствий: монополизм, сужение предложения земельных участков, запаздывающего по отношению к спросу, возникновение «административной рен­ты», включающейся в возрастающую цену построенного жилья.

Впервые сфера действия системы предва­рительного согласования мест размещения объектов строительства была ограничена после введения нормы об обязательности предоставления земельных участков для жилищного строительства на открытых аук­ционах (ст. 30.1 ЗК РФ). Как было указано выше, другое ограничение наступает с 1 ян­варя 2010 года.

Субъект РФ У8 муниципалитета

В 2006 году были внесены изменения в Фе­деральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ» (далее - Закон). В результате в п. 10 ст. 3 Закона появилась следующая норма: «Распоряжение земель­ными участками, государственная собст­венность на которые не разграничена,

в по­селениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Россий­ской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не уста­новлено, что распоряжение такими земель­ными участками осуществляется исполни­тельными органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации» (ст. 2 ФЗ № 53-ФЗ).

В случае принятия соответствующих за­конов субъектов Российской Федерации возникает ситуация, характеризующаяся следующими особенностями:

•     в столицах субъектов РФ земельными участками распоряжаются не органы местного самоуправления, а исполнитель­ные органы государственной власти субъек­тов РФ;

•     субъекты РФ согласно ст. 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации посредством схем территориаль­ного планирования и документации по пла­нировке территории обеспечивают разме­щение и строительство объектов региональ­ного значения, но не имеют соответствую­щих полномочий применительно к иным ти­пам объектов капитального строительства, например применительно к объектам жи­лищного строительства. Полномочия по соз­данию условий для размещения и строи­тельства объектов жилищного строительст­ва, иных объектов, не являющихся объекта­ми федерального и регионального значения (путем принятия генеральных планов, пра­вил землепользования и застройки и утвер­ждения документации по планировке), при­надлежат только органам местного самоуп­равления, независимо от того, идет ли речь о столицах регионов или нет;

•     при распоряжении земельными уча­стками, предназначенными, напри­мер, для жилищного строительства, в сто­лице субъекта РФ неизбежно возникает коллизия между действиями по распоря­жению и действиями по созданию земель­ных участков как объектов земельных от­ношений. Что такое распоряжение? Это определение юридической судьбы имуще­ства. Земельный участок становится иму­ществом только с момента государствен­ного кадастрового учета. Соответственно процедуры по подготовке земельных уча­стков не входят в процедуру распоряжения земельными участками. Таким образом, понятие «распоряжение» не совпадает с понятием «предоставление», поскольку последнее намного шире — вследствие его неадекватного расширительного понима­ния в Земельном кодексе РФ.

В обстановке возникшей коллизии мож­но просчитать развитие ситуации по двум вариантам — бесконфликтному и кон­фликтному.

Вариант бесконфликтный — орган местного самоуправления подготавливает земельные участки, а субъект Российской Федерации осуществляет распоряжение земельными участками. В этом случае ор­ган местного самоуправления обеспечива­ет необходимые действия по формирова­нию системы правового градорегулирова­ния на местном уровне:

•     с учетом  положений  генерального плана подготавливает правила зем­лепользования и застройки;

•      с учетом  положений  генерального плана подготавливает план реализации генерального плана с определением пер­воочередных проектов, сроков их реализа­ции и источников финансирования;

•     с учетом плана реализации генерального плана обеспечивает подготовку до­кументации по планировке территории, по­средством которой выделяются земельные участки, в том числе для комплексного освоения в целях жилищного строительства.

То есть орган местного самоуправления осуществляет все необходимые действия для последующего предоставления зе­мельного участка без его предварительно­го согласования.

Субъект Российской Федерации, в свою очередь, может содействовать органу мест­ного самоуправления в формировании сис­темы правового градорегулирования путем совместной подготовки планов реализации документов территориального планирова­ния, предоставления субсидий на проведе­ние планировки территории. Далее, субъект Российской Федерации осуществляет непо­средственно распоряжение — обеспечивает проведение земельных торгов (примени­тельно к земельным участкам для жилищ­ного строительства —обязательно аукцио­нов), подписывает протоколы о результатах торгов и заключает договоры аренды или купли-продажи земельных участков.

Система предварительного  согласования места разме­щения объектов строительства — это система, закрытая от по­стороннего глаза.

Вариант конфликтный — субъект Рос­сийской Федерации вытесняет орган мест­ного самоуправления, желая взять на себя не только распоряжение земельными уча­стками, но и весь процесс предоставления, который, как было показано выше, соглас­но ЗК РФ включает в себя и подготовку зе­мельных участков. Тем самым блокируется процесс формирования правовой системы градорегулирования на местном уровне. Происходит это следующим образом:

•      заинтересованные лица направляют заявление на предоставление земель­ных участков уполномоченному на распоряжение ими органу - в субъект Российской Федерации;

•     субъект РФ согласно ГрК РФ не располагает полномочиями по подготовке документации по планировке территории (за исключением размещения «своих» объе­ктов), а согласно ЗК РФ — не участвует в процедуре выбора земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта;

Происходит противодействие внедрению правового градорегулирования, отрицание его необходимости, разрушение даже того немногого, что уже сделано на местах.

•     система подготовки и предоставления земельных участков рассыпается.

Создается ситуация, когда одни органы местного самоуправления вправе осущест­влять подготовку земельных участков, но не вправе ими распоряжаться, другие же — наоборот. В итоге на ровном месте создан тупик, возникла полная блокировка в пре­доставлении земельных участков для строительства, в первую очередь — жи­лищного.

Таким образом, переходный период был неизбежен. Смысл его в сохранении и при­менении эрзац-схем, призванных заме­щать схемы правового градорегулирова­ния до момента, когда будут созданы ми­нимально необходимые условия для отка­за от этих схем. Процедура предваритель­ного согласования места размещения объектов по-прежнему существует в Зе­мельном кодексе РФ. Иные эрзац-схемы были изобретены на уровне регионально­го законодательства и активно использо­вались в виде «инвестиционных контрак­тов» при вхождении инвесторов при по­средничестве местных администраций на занятые правами третьих лиц застроенные территории.

С другой стороны, временные суррогат­ные схемы неизбежно начинают себя утвер­ждать как постоянные через сомнительные законодательные изменения, а также дейст­вия заинтересованных субъектов, причаст­ных к административному распределению земельных участков. В итоге происходит противодействие внедрению правового гра­дорегулирования, отрицание его необходи­мости, разрушение даже того немногого, что уже сделано на местах.

Остается только надеяться, что общие ин­тересы и объективные требования техноло­гии планировки заставят вернуться в русло правового градорегулирования, определен­ного Градостроительным кодексом РФ.

Процедуры согласования документации и предос­тавления земельного участка для строительства были и ос­таются в фокусе внимания за­конодателя — декларируется необходимость открытости и конкурентности процедур, устранение предпосылок для коррупции и иные благие це­ли. К сожалению, реалии пра­ктики демонстрируют обрат­ное, зачастую «благодаря» стараниям самого законодате­ля. Противоречия выявляют и оценивают директор направ­ления «Реформы в сфере не­движимости» Фонда «Инсти­тут экономики города» Эдуард Константинович Трутнев и преподаватель юридического факультета МГУ им. М.В. Ло­моносова Леонид Евгеньевич Бандорин.

Противоречия начинаются с использования терминов, не отражающих подлинного смысла процессов.

К примеру, в ст. 30 ЗК РФ используется термин «предоставление земельных участ­ков для строительства из земель, находя­щихся в государственной или муниципаль­ной собственности». Что такое предостав­ление? Это передача в распоряжение, пользование. Для того чтобы состоялось предоставление, необходимо наличие объекта и субъекта.

Объект - это земельный участок как объект земельных отношений (п. 2 ст. 6 ЗК РФ), который необходимо создать из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Есте­ственно, нельзя предоставлять то, чего еще нет.

Кроме того, для легитимности предостав­ления созданного земельного участка необ­ходимо определить субъект — орган государ­ственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставле­ния соответствующих земельных участков.

Таким образом, в данном случае мы име­ем дело с тремя отдельными и последова­тельными действиями:

•     созданием ранее отсутствовавшего объе­кта — земельного участка;

•     определением уполномоченного органа власти, который осуществит предоставление;

•     самим предоставлением.
Соответственно действия по предоставлению не должны включать в себя действия по созданию предмета предоставления. Од­нако нормы ЗК РФ противоречат вышеиз­ложенной логике.

В п. 1 ст. 30 сказано: «предоставление земельных участков ... осуществляется с проведением работ по их формированию». Пункты 4 и 5 ст. 30 ЗК РФ указывают на то, что работы «по формированию земельного участка» входят в состав процедуры пре­доставления.

Предварительное согласование

В рамках процедуры предварительного со­гласования места размещения объектов строительства при поступлении заявок от заинтересованных лиц орган местного са­моуправления обязан обеспечивать выбор земельных участков (см. п. 2 ст. 31 ЗК РФ). При этом известно, что на практике функ­ция органов местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка сводится к выдаче заявителям проекта ак­та о выборе земельного участка для строи­тельства, после чего получением всех не­обходимых множественных согласований занимается заявитель.

В то же время органы местного самоуп­равления, хотя и имели соответствующие полномочия, но не имели прямой обязан­ности подготавливать условия для право­вого градорегулирования. Они не обязаны были подготавливать проекты правил зем­лепользования и застройки и документа­цию по планировке территории, на осно­вании которой формировались бы земель­ные участки для их предоставления в буду­щем на торгах - до того, как поступят зая­вления от заинтересованных лиц. Только в 2004 году были установлены правовые по­следствия, наступающие с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользо­вания и застройки, когда становится не­возможным предоставлять для застройки земельные участки из состава государст­венных или муниципальных земель (ст. 2 ФЗ № 53-ФЗ). То есть законом на органы местного самоуправления не прямо, но ко­свенно - через введение ограничивающих компетенцию правовых последствий — на­лагается обязанность по подготовке усло­вий для правового градорегулирования.

Система предварительного согласования места размещения объектов строительства — это система, закрытая от постороннего глаза. Указанная система не связана ни с процедурами публичных слушаний, ни с процедурами открытых аукционов. Закры­тость процедур и их обусловленность инди­видуальными решениями конкретных ад­министративных работников порождает ряд негативных последствий: монополизм, сужение предложения земельных участков, запаздывающего по отношению к спросу, возникновение «административной рен­ты», включающейся в возрастающую цену построенного жилья.

Впервые сфера действия системы предва­рительного согласования мест размещения объектов строительства была ограничена после введения нормы об обязательности предоставления земельных участков для жилищного строительства на открытых аук­ционах (ст. 30.1 ЗК РФ). Как было указано выше, другое ограничение наступает с 1 ян­варя 2010 года.

Субъект РФ vs муниципалитета

В 2006 году были внесены изменения в Фе­деральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ» (далее - Закон). В результате в п. 10 ст. 3 Закона появилась следующая норма: «Распоряжение земель­ными участками, государственная собст­венность на которые не разграничена, в по­селениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Россий­ской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не уста­новлено, что распоряжение такими земель­ными участками осуществляется исполни­тельными органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации» (ст. 2 ФЗ № 53-ФЗ).

В случае принятия соответствующих за­конов субъектов Российской Федерации возникает ситуация, характеризующаяся следующими особенностями:

•     в столицах субъектов РФ земельными участками распоряжаются не органы местного самоуправления, а исполнитель­ные органы государственной власти субъек­тов РФ;

•     субъекты РФ согласно ст. 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации посредством схем территориаль­ного планирования и документации по пла­нировке территории обеспечивают разме­щение и строительство объектов региональ­ного значения, но не имеют соответствую­щих полномочий применительно к иным ти­пам объектов капитального строительства, например применительно к объектам жи­лищного строительства. Полномочия по соз­данию условий для размещения и строи­тельства объектов жилищного строительст­ва, иных объектов, не являющихся объекта­ми федерального и регионального значения (путем принятия генеральных планов, пра­вил землепользования и застройки

и утвер­ждения документации по планировке), при­надлежат только органам местного самоуп­равления, независимо от того, идет ли речь о столицах регионов или нет;

•     при распоряжении земельными уча­стками, предназначенными, напри­мер, для жилищного строительства, в сто­лице субъекта РФ неизбежно возникает коллизия между действиями по распоря­жению и действиями по созданию земель­ных участков как объектов земельных от­ношений. Что такое распоряжение? Это определение юридической судьбы имуще­ства. Земельный участок становится иму­ществом только с момента государствен­ного кадастрового учета. Соответственно процедуры по подготовке земельных уча­стков не входят в процедуру распоряжения земельными участками. Таким образом, понятие «распоряжение» не совпадает с понятием «предоставление», поскольку последнее намного шире — вследствие его неадекватного расширительного понима­ния в Земельном кодексе РФ.

В обстановке возникшей коллизии мож­но просчитать развитие ситуации по двум вариантам — бесконфликтному и кон­фликтному.

Вариант бесконфликтный — орган местного самоуправления подготавливает земельные участки, а субъект Российской Федерации осуществляет распоряжение земельными участками. В этом случае ор­ган местного самоуправления обеспечива­ет необходимые действия по формирова­нию системы правового градорегулирова­ния на местном уровне:

•     с учетом  положений  генерального плана подготавливает правила зем­лепользования и застройки;

•      с учетом  положений  генерального плана подготавливает план реализации генерального плана с определением пер­воочередных проектов, сроков их реализа­ции и источников финансирования;

•     с учетом плана реализации генерального плана обеспечивает подготовку до­кументации по планировке территории, по­средством которой выделяются земельные участки, в том числе для комплексного освоения в целях жилищного строительства.

То есть орган местного самоуправления осуществляет все необходимые действия для последующего предоставления зе­мельного участка без его предварительно­го согласования.

Субъект Российской Федерации, в свою очередь, может содействовать органу мест­ного самоуправления в формировании сис­темы правового градорегулирования путем совместной подготовки планов реализации документов территориального планирова­ния, предоставления субсидий на проведе­ние планировки территории. Далее, субъект Российской Федерации осуществляет непо­средственно распоряжение — обеспечивает проведение земельных торгов (примени­тельно к земельным участкам для жилищ­ного строительства —обязательно аукцио­нов), подписывает протоколы о результатах торгов и заключает договоры аренды или купли-продажи земельных участков.

Система предварительного  согласования места разме­щения объектов строительства — это система, закрытая от по­стороннего глаза.

Вариант конфликтный — субъект Рос­сийской Федерации вытесняет орган мест­ного самоуправления, желая взять на себя не только распоряжение земельными уча­стками, но и весь процесс предоставления, который, как было показано выше, соглас­но ЗК РФ включает в себя и подготовку зе­мельных участков. Тем самым блокируется процесс формирования правовой системы градорегулирования на местном уровне. Происходит это следующим образом:

•      заинтересованные лица направляют заявление на предоставление земель­ных участков уполномоченному на распоряжение ими органу - в субъект Российской Федерации;

•     субъект РФ согласно ГрК РФ не располагает полномочиями по подготовке документации по планировке территории (за исключением размещения «своих» объе­ктов), а согласно ЗК РФ — не участвует в процедуре выбора земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта;

Происходит противодействие внедрению правового градорегулирования, отрицание его необходимости, разрушение даже того немногого, что уже сделано на местах.

•     система подготовки и предоставления земельных участков рассыпается.

Создается ситуация, когда одни органы местного самоуправления вправе осущест­влять подготовку земельных участков, но не вправе ими распоряжаться, другие же — наоборот. В итоге на ровном месте создан тупик, возникла полная блокировка в пре­доставлении земельных участков для строительства, в первую очередь — жи­лищного.

Таким образом, переходный период был неизбежен. Смысл его в сохранении и при­менении эрзац-схем, призванных заме­щать схемы правового градорегулирова­ния до момента, когда будут созданы ми­нимально необходимые условия для отка­за от этих схем. Процедура предваритель­ного согласования места размещения объектов по-прежнему существует в Зе­мельном кодексе РФ. Иные эрзац-схемы были изобретены на уровне регионально­го законодательства и активно использо­вались в виде «инвестиционных контрак­тов» при вхождении инвесторов при по­средничестве местных администраций на занятые правами третьих лиц застроенные территории.

С другой стороны, временные суррогат­ные схемы неизбежно начинают себя утвер­ждать как постоянные через сомнительные законодательные изменения, а также дейст­вия заинтересованных субъектов, причаст­ных к административному распределению земельных участков. В итоге происходит противодействие внедрению правового гра­дорегулирования, отрицание его необходи­мости, разрушение даже того немногого, что уже сделано на местах.

Остается только надеяться, что общие ин­тересы и объективные требования техноло­гии планировки заставят вернуться в русло правового градорегулирования, определен­ного Градостроительным кодексом РФ.

Вернуться к разделу статей