Владимир Варнавский: Частно-государственное партнерство

Источник: www.opec.ru

Последние годы во многих странах мира происходят кардинальные изменения в отраслях, которые до этого неизменно находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйстве, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Правительства передают в частную собственность или, что наблюдается чаще, - во временное долго- и среднесрочное владение и пользование бизнесу объекты газового и энергетического хозяйства, водоснабжения и канализации, транспортных и коммуникационных систем, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.

С одной стороны, предприятия этих отраслей, в первую очередь, - сетевые, монопольные сегменты не могут быть приватизированы по причине их стратегической, общественной и социально-политической значимости. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств на то, чтобы обеспечивать их простое, а тем более - расширенное воспроизводство. Для того, чтобы разрешить это противоречие в хозяйственной практике за рубежом используется концепция частно-государственного партнерства (ЧГП, Public-Private Partnership - РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

В современном понимании ЧГП - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг. Каждый такой альянс является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

Формы ГЧП

При реформировании механизма управления государственной собственностью на путях ГЧП важной задачей государства становится поиск форм партнерства с бизнесом и смягчения неизбежно возникающих при этом проблем и противоречий, поскольку каждая сторона стремится получить как можно больше прав, одновременно стараясь взять на себя минимальное количество обязательств и рисков. ГЧП имеет широкий спектр различных форм или видов (рис. 1).

Государственная собственность

Частная собственность

Рис. 1. Формы ЧГП в направлении полной приватизации

Первые четыре формы партнерств представляют собой различные варианты контрактной системы, 5-7 – концессии и близкие к ней формы, совместные предприятия (8) имеют множество типов в зависимости от степени участия государства, организационных форм и т.д.

В российской практике используются все формы ЧГП, кроме концессий. В то же время концессии - это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий и контрактов на выполнение работ. В-третьих, у государства в рамках, как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

По концессионной схеме реализован самый крупный в мире транспортно-инфраструктурный проект - строительство и эксплуатация Евротуннеля (15 млрд. долл. инвестиций). В рамках концепции ЧГП и, в первую очередь, посредством предоставления концессий, осуществляется долгосрочная инвестиционная программа по созданию транс-европейских сетей транспорта, телекоммуникаций и энергетических инфраструктур (400 млрд. евро. инвестиций в течение 20 лет). В развивающихся странах в структуре ЧГП концессии занимают 70% по количеству и стоимости всех проектов.

Детская болезнь "правизны" в капитализме в России

Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе частно-государственного партнерства. Другого рационального и широко используемого в мировой практике решения этой проблемы в условиях ограниченности бюджетных средств у государства просто нет.

Государство должно посредством законодательства четко и ясно сказать бизнесу: есть объекты хозяйственной деятельности, находящиеся в государственной собственности, для развития которых необходимо привлечение частных инвестиций, "ноу-хау", механизмов частно-собственнического управления, но без изменения базовых отношений собственности. Это - системы жизнеобеспечения общества, стратегические объекты, неконкурентные сегменты естественных монополий. Права собственности на эти объекты неизменно остаются за государством. Права владения и пользования ими передаются бизнесу. Государство гарантирует законодательством и заключаемыми договорами возврат инвестору вложенных средств с процентами на вложенный капитал. Государство обязуется также взять на себя часть рисков проекта.

Во-первых, нужно избавиться от "детской болезни "правизны" в капитализме", в соответствии с которой только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Во-вторых, однозначно отсечь посягательства бизнеса на собственность, которая по закону не подлежит приватизации. В-третьих, развеять порожденную действующим законом о естественных монополиях иллюзию, что бизнес может на легитимных основаниях (точнее, пользуясь пробелами в законодательстве) получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и целями бизнеса, устанавливать собственные, в частности, дискриминационные по отношению к другим участникам рынка "правила игры".

В нашей стране очень тяжело, в течение многих лет через Государственную Думу "идут" законы о концессиях, о национализации, о платных дорогах, о морских портах, о трубопроводном транспорте и другие, которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий.Этому факту есть множество объяснений (неготовность общественного мнения, лоббизм отдельных групп и т.д.). Но главным, с нашей точки зрения, является отсутствие в России концепции управления государственной собственностью, не подлежащей приватизации, что становится объективным препятствием на пути концессий и других форм ЧГП (СРП, инвестиционные договора).

Государство должно посредством законодательства четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального законодательства круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции, затрудняет ЧГП и приводит к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми вытекающими из этого негативными последствиями для государства, общества, да и для бизнеса также.

Варнавский Владимир Гаврилович