Приватизация и концессионные соглашения: на пути к модернизации объектов коммунальной инфраструктуры

Источник: http://www.audar.ru

Ни для кого не секрет, что теплый, чистый и надежный дом – одна из основных потребностей каждого человека. Если кровля протекает, лифт не работает, нет горячей воды и в подъезде грязно, люди становятся озлобленными. А если они должны за это платить немалые деньги, и цифры в коммунальных счетах ежегодно растут, то понятно, откуда «растут ноги» у негативного отношения граждан к реформе ЖКХ.

Каждый из нас, несмотря на сферу деятельности и уровень доходов является потребителем коммунальных услуг. Причем увидеть и оценить проблему с разных сторон (исполнителя и потребителя) получается далеко не всегда. В нашем случае такая возможность есть.

Несмотря на то, что реформа ЖКХ длится уже десять лет, конкретные результаты почувствовали лишь единицы. Все что несет реформа для рядового жителя города сейчас – это лишь дополнительное финансовое бремя.

И даже если наиболее сознательные и инициативные граждане объединяются в ТСЖ (казалось бы, самый продвигаемый государством институт ЖКХ на данном этапе), легче от этого вряд ли станет. Повезло лишь тем, кто вселяется в дома новой застройки, с новой коммунальной инфраструктурой, – им наверняка предложат свои услуги управляющие организации, ведь управлять новым жилищным фондом куда как удобней и не накладно.

В то же время состояние основной части жилищного фонда внушает лишь ужас, причем как коммунальщикам, так и самим жителям. Эксплуатация его самого и обслуживающих его коммуникаций – дело заведомо убыточное, да еще и чревато конфликтами с населением. Дело в том, что власти формируют завышенные ожидания по отношению к управляющим субъектам, отвечать которым бывает порой практически невозможно, причем по объективным причинам.

Жителям таких домов предлагается взять на себя не только финансирование всех расходов по дому (включая капитальные ремонты), но и фактически финансирование модернизации объектов инфраструктуры (путем уплаты инвестиционной составляющей тарифов на жилищно-коммунальные услуги). Но очевидно одно – это не по карману подавляющему большинству населения. И здесь не спасут меры ответственности, установленной законодательством, например, угрозы выселения. Так как львиную долю совокупного дохода среднестатистического россиянина «съедают» коммунальные платежи, в то время как потребность в жилье – одна из главных, но не единственная у человека.

Возможности бюджетного финансирования также не безграничны. В настоящее время, например, бюджетам приходится балансировать между социальной поддержкой незащищенных слоев населения (субсидирование расходов) и необходимостью инвестировать в модернизацию объектов ЖКХ. Однако выбирать между этими направлениями, по меньшей мере, некорректно. Поэтому приходится довольствоваться малым и в том, и в другом случае.

Однако население не может, и более того, не должно решать задачи, которые, несомненно, по важности и затратности относятся к компетенции государства. Последнее также, при всем своем желании и стремлении разрешить проблему, демонстрирует несостоятельность. Остается одно – искать иные, сторонние ресурсы, источники финансирования.

Каждому школьнику известно, что конкуренция, спрос и предложение – это основные составляющие рыночных взаимоотношений, которым до сих пор нет места в отрасли коммунальных услуг. В чем же дело? Спрос, безусловно, есть, причем, заметим, «полноценный спрос», а не просто потребность в воде, электричестве, тепле и чистоте. Каждый из нас желает обустроить свое жилище, и не примитивными способами (носить воду из колонки на улице), а с учетом новых технологий, обеспечивающих бесперебойность подачи жизнеобеспечивающих ресурсов. Все мы рассчитываем на своевременную профилактику, оперативность реагирования в аварийных ситуациях и т.д.

Предложение – конечно, оно тоже есть, но вот его как раз «полноценным» назвать нельзя, поскольку отсутствует третий, основополагающий в данном случае фактор – конкуренция. Однако все мы знаем, что подобная «социалистическая» модель не жизнеспособна и обречена на реформирование.

Таким образом, для менеджеров предприятий ЖКХ (основная часть которых по-прежнему являются муниципальными или государственными) очевидным является следующий факт – для того чтобы «выжить» и быть востребованными в будущем, именно сейчас, необходимо приобретать весомые преимущества, которые бы не только оценили потребители, но и дали возможность внутреннего развития. На данном этапе таковыми являются государственная поддержка и частные инвестиции.

Одна из важнейших и острейших проблем в жилищно-коммунальной отрасли состоит в том, что износ объектов коммунальной инфраструктуры беспрецедентно высок и имеет тенденцию к увеличению. Основная причина этого – несостоятельность административных механизмов управления и недостаточность бюджетного финансирования. Заторможенность процесса преобразования предприятий ЖКХ в полноценные коммерческие структуры проявляется в классическом стиле. Вспомните производственные предприятия постсоветских времен – отсутствие стимулов для рационального ведения деятельности, роста производительности труда, заинтересованности во внедрении новых технологий и инвестиций в модернизацию производства.

По вышеперечисленным причинам предприятия ЖКХ отличаются низкой инвестиционной привлекательностью. В свою очередь, модернизация и развитие отрасли требуют больших инвестиций. В итоге возникает своего рода замкнутый круг, разорвать который можно только при участии частных капиталов и управленцев, ориентированных на рынок, то есть путем «разгосударствления» ЖКХ.

Движение в этом направлении уже началось и набирает обороты. Например, государство перекладывает бремя содержания и ремонта жилищного фонда на собственников. Но наряду с жилищным фондом не менее важны объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. В настоящее время доступны два «рецепта» – приватизация и частно-государственное партнерство. Рассмотрим их подробно.

Приватизация

Основные цели государственной политики в области управления государственным имуществом были закреплены в Концепции управления государственным имуществом и приватизации еще в 1999 году. Одна из них – использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Приватизации государственных активов была отведена особая миссия – кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом.

На постперестроечном этапе экономического становления государства был принят Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества». В нем содержатся принципы проведения приватизации. Главный из них – отчуждение имущества, находящегося в собственности РФ, ее субъектов и муниципальных образований исключительно на возмездной основе.

Позднее цели, задачи и принципы государственной политики в области приватизации нашли свое отражение в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 гг.). В ней было отмечено, что основным направлением действий Правительства РФ в области управления государственной собственностью является работа по сокращению количества унитарных предприятий путем реорганизации и приватизации, так как именно их правовой статус не позволяет им быть полноценными и эффективными субъектами рыночной экономики.

Сегодня в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 гг.) в целях повышения эффективности приватизации федерального имущества и ускорения темпов реформирования государственного сектора экономики предусмотрены:

–   отказ от акционирования мелких и средних унитарных предприятий;

–   увеличение балансовой стоимости имущественного комплекса унитарного предприятия, при котором в обязательном порядке осуществляется его преобразование в ОАО;

– приватизация унитарного предприятия должна осуществляться способами, предусмотренными Законом о приватизации, а также посредством преобразования в ООО – организационно-правовую форму, в наибольшей степени подходящую для ведения малого и среднего бизнеса.

Несмотря на последовательную политику государства в отношении акционирования унитарных предприятий, статистика показывает, что на сегодняшний день по стране еще более 50% предприятий ЖКХ остаются муниципальными и им только предстоит пройти процедуру преобразования. Условно ее можно разделить на два этапа:

– 1-й – непосредственно реорганизация унитарного предприятия в ОАО (смена организационно-правовой формы).

– 2-й  –  разблокировка пакета акций и привлечение частных инвестиций.

Как показывает практика, «разгосударствления» в прямом смысле этого слова не происходит, и вот почему. Сто процентов акций созданных в результате преобразования муниципальных предприятий сохраняются в муниципальной собственности. Таким образом, только изменение организационно-правовой формы предприятий не повышает их финансовой привлекательности.

Кроме того, в некоторых регионах власти не просто сохраняют за собой полный контроль деятельности новоиспеченных ОАО, но и вводят в совет директоров обществ представителей законодательной власти (депутатов Городской Думы), причем с долей не менее 50% всего совета директоров, что, в свою очередь, также не способствует росту инвестиционной привлекательности. Такие решения властей прокуратура признает откровенным вмешательством в исполнительно-распорядительную деятельность администрации.

Следующий весьма важный нюанс проведения приватизации заключается в том, что в отдельных регионах преобразование муниципальных предприятий осуществляется без включения недвижимого имущества в состав подлежащих приватизации активов. Указанные объекты подлежат передаче в аренду, либо отдельной приватизации (выкупу) у муниципалитета, а это дополнительные затраты для и так убыточных предприятий ЖКХ.

Обратите внимание: после введения в действие Земельного кодекса приватизация зданий, строений, сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, за исключением земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, не допускается. В свою очередь, на данный момент расходы на приобретение земельных участков нельзя учесть при исчислении налога на прибыль. Но на рассмотрении в Госдуме находится Законопроект «О внесении изменений в часть вторую НК РФ» № 266792-4, направленный на защиту интересов тех налогоплательщиков, которые приобретают земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности (в том числе в порядке приватизации). Этот законопроект принят Госдумой в первом чтении, и его дальнейшая судьба пока неясна.

Несмотря на то, что сегодня жизнеобеспечивающие предприятия, к которым в полной мере относятся и предприятия ЖКХ, постепенно включаются в прогнозные планы приватизации муниципального имущества, «разблокировка» пакета акций проводится исключительно в отношении низколиквидных акций предприятий, которые не осуществляют социально значимых функций.

Поэтому от преобразования унитарного предприятия и до появления в составе учредителей (акционеров) частных инвесторов не близко. Однако даже после передачи определенного количества акций (до 75%) в частные руки Правительство РФ и органы власти субъектов РФ в соответствии с Законом о приватизации, могут принять решение об использовании специального права на участие в управлении ОАО – «золотой акции». В этом случае представители РФ (субъектов РФ), назначенные в совет директоров ОАО, участвуют в общем собрании акционеров с правом вето при принятии отдельных решений, например, при изменении устава или уставного капитала общества, реорганизации или ликвидации общества, совершении крупных сделок и т.д.

Приведем один из примеров использования права «золотой акции». До 27.07.06 при проведении дополнительной эмиссии государство безоговорочно обязано было также увеличить свою долю в уставном капитале ОАО. На практике госструктуры не всегда в состоянии найти необходимые средства на оплату допэмиссии, поэтому блокировали решение о ее проведении.

Сегодня Законом о приватизации (в редакции от 27.07.06) предусмотрено, что доля государства и муниципалитета при дополнительной эмиссии акций сохраняется, если иное не предусмотрено соответствующим решением Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Обратите внимание: после принятия указанной поправки в СМИ появились необоснованно обнадеживающие комментарии сложившейся ситуации в части необязательного участия государства в допэмиссии, причем только по решению уполномоченных органов. Такие выводы поспешные. Государство и муниципалитет по-прежнему сохраняют свою долю в уставном капитале общества при проведении допэмиссии, а иной порядок может быть предусмотрен соответствующим решением. Поэтому избавиться от присутствия государства в уставном капитале общества не так просто, как кажется сначала.

Итак, все это говорит о том, что власти никак не хотят расставаться с контролем над отраслью. Безусловно, это снижает ее инвестиционную привлекательность, ведь управленцы, неся ответственность перед инвесторами и собственниками, вправе при общих равных условиях рассчитывать на определенную свободу действий на рынке. Однако и такие действия можно понять. Поскольку на сфере ЖКХ лежит чрезвычайно важная социальная нагрузка, она традиционно находится в поле зрения государства. Отдать ее в руки частного бизнеса может означать ущемление интересов потребителей ее услуг. Государство, несущее ответственность перед обществом, не вправе пойти на это. Получается, что нужно искать баланс интересов государства (качественные услуги для потребителей по приемлемым ценам) и частного бизнеса (окупаемость вложенных инвестиций). Мировой опыт развития данного сектора экономики предлагает подходящий вариант взаимодействия государства и бизнеса – частно-государственное партнерство.

Частно-государственное партнерство

Этот механизм направлен в первую очередь на преодоление ограниченности возможностей бюджетного финансирования, использование управленческих инструментов и опыта частных компаний, распределение рисков между государством и бизнесом, переориентирование на прибыльную работу.

На законодательном уровне прямо предусмотрен только один вариант частно-государственного партнерства – концессионное соглашение. О важности законодательного механизма регулирования отношений государства и бизнеса говорить не приходится, ведь вне правового поля сотрудничество практически невозможно, так как в общем случае частно-государственное партнерство предполагает очень длительное взаимодействие, и обе стороны заинтересованы в определенных гарантиях соблюдения своих интересов. Закон о концессионных соглашениях был одним из самых ожидаемых бизнес-сообществом. Что же он принес?

Концессионер (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) за счет своих средств реконструирует или строит новый объект коммунальной инфраструктуры, право собственности на который принадлежит концеденту (Российской Федерации, ее субъекту, муниципальному образованию).

Концессионное соглашение заключается на срок, который обеспечит окупаемость инвестиций. В течение этого периода концессионер обязан использовать объект концессии в целях, обусловленных соглашением, не вправе изменять его целевое назначение, обязуется обеспечивать возможность получения потребителями товаров, работ, услуг, предоставлять им льготы, установленные законодательством. За соблюдением этих требований следит концедент, имеющий беспрепятственный доступ на объект концессии и к связанной с ним документации, однако не наделенный правом вмешиваться в хозяйственную деятельность концессионера. Кроме того, концедент может обязать концессионера вносить концессионную плату – плату за пользование объектом.

Взамен концессионер получает в собственность продукцию и доходы от использования объекта. Здесь нельзя обойти вниманием всем известный факт. Речь идет о собираемости платежей за коммунальные услуги. Очевидно, что предпринимаемые правительством шаги по переходу на сугубо рыночные механизмы управления могут дать положительные результаты только при условии платежеспособности потребителей услуг. Что касается населения, то это сомнительно – об этом свидетельствует волна митингов против роста тарифов, прокатившаяся по стране в начале 2006 года. Корпоративные клиенты также не всегда добросовестно выполняют свои обязательства по договорам, поэтому коммунальщики вынуждены обращаться в суды. Не следует забывать и о том, что предоставление льгот отдельным категориям потребителей вызывает проблему реального получения из бюджета так называемых «выпадающих» доходов. В результате концессионер, предоставляющий коммунальные услуги, получает не абсолютно ликвидные активы, а дебиторскую задолженность. Это, безусловно, является определенным риском, который необходимо учитывать при разработке инвестиционного проекта.

Закон о концессиях предлагает только один механизм защиты прав концессионера и только от одной «опасности» – неблагоприятного изменения законодательства. В большинстве случаев эксплуатация объектов коммунальной инфраструктуры означает применение регулируемых цен (тарифов). Поэтому на концессионеров–коммунальщиков распространяется следующее правило. Если в нормативные правовые акты вносятся изменения, ухудшающие положение концессионера так, что он в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении соглашения, условия соглашения должны быть изменены по требованию концессионера. Однако закон не говорит, что понимать под «значительной степенью», а также какие именно условия должны быть изменены. Получается, что, скорее всего, эту «значительную степень» придется доказывать концессионеру, а вот решать, продлевать срок соглашения, чтобы обеспечить окупаемость инвестиций, уменьшать размер концессионной платы или принимать другие меры, станет прерогативой концедента.

Далее, если концессионер нарушит свои обязательства по соглашению, например, приостановит деятельность без согласия концедента или не обеспечит предоставление гражданам коммунальных услуг, соглашение будет расторгнуто в судебном порядке. Причем в законе не говорится, будут ли концессионеру возмещены понесенные расходы, вложенные инвестиции. Также не предусмотрено особых условий, когда исполнение обязательств стало невозможным вследствие обстоятельств непреодолимой силы. Шансов на возврат вложенных инвестиций в таких ситуациях почти нет, ведь объект концессии изначально является собственностью концедента.

Процесс заключения концессионного соглашения полностью урегулирован законом. Причем, с одной стороны, он имеет положительные моменты, например, максимально формализована оценка конкурсных предложений, конкурсная комиссия предполагается независимой. Но с другой, подход к заключению соглашения носит непартнерский характер, организуется в виде конкурса. Концедент принимает решение о заключении концессионного соглашения, все основные условия в нем уже предусмотрены – внося конкурсные предложения, претенденты будут соревноваться в том, кто быстрее и дешевле исполнит обязательства на предложенных условиях.

Отметим, что государство видит в концессионных соглашениях действенный способ вывода отрасли ЖКХ из кризиса. Федеральные органы власти неоднократно объявляли реализацию проектов в рамках концессионных соглашений одним из приоритетных направлений развития ЖКХ. Например, количество заключенных в сфере ЖКХ концессионных соглашений указано в числе индикаторов оценки эффективности программы «Жилище» и важнейших индикаторов оценки подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры». Доля частных компаний, управляющих объектами коммунальной инфраструктуры на основании концессионных соглашений и других договоров, к концу 2007 года должна составить 15%, а к концу 2010 года – 30%.

Более того, методическое обеспечение заключения соглашений возложено на Минэкономразвития, Минрегион России и Росстрой и запланировано на 2006 год. Однако год кончается, а результатов пока не наблюдается. Не утверждено до сих пор даже типовое концессионное соглашение по системам коммунальной инфраструктуры, что также сдерживает реализацию закона.

Но это не единственный «стоп-фактор». Дело в том, что закон в большей степени ориентирован на гарантии прав концедента, и это объяснимо высокой социальной значимостью объектов концессии. Однако при этом неоправданно низки гарантии прав концессионера. Объекты концессии остаются в государственной или муниципальной собственности, а все финансовые риски несет частная компания. При этом, как показывает практика, приоритеты концедента со временем могут измениться, например, в результате прихода к власти новых руководителей.

Поэтому сейчас коммерческие структуры находят партнера в лице государства на основании других, неконцессионных, отношений, например, в рамках договоров аренды, управления, с более выгодным для себя распределением ролей.

Итак, из всего сказанного напрашивается вывод. Учитывая специфику отрасли ЖКХ, скорейшее развитие ей способны обеспечить именно концессионные соглашения. Эта модель развития в большей степени ориентирована на социальные права граждан государства, нежели продажа государственных и муниципальных коммунальных объектов коммерческим организациям.

Однако чтобы предприниматели, выступающие одновременно в качестве управляющих, инвесторов и собственников всех рисков по проекту, заинтересовались сотрудничеством с государством, последнему придется идти на некоторые уступки, в большей мере предлагать финансирование со своей стороны, устанавливать четкие «правила игры», быть именно партнером для бизнеса.

При всем при этом жилищно-коммунальное хозяйство – отрасль с поистине неисчерпаемыми возможностями повышения эффективности производства. Это поле для применения передовых технологий снижения потерь, энергосбережения, новейшего оборудования и методов управления. Постоянно растущий спрос на ее услуги и заинтересованность в ней государства будут привлекать опыт и капиталы частного бизнеса.

Вернуться к разделу статей