Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект

Источник: http://www.rusrand.ru/

По оценкам экспертов, ГЧП позиционируется как «новая технология развития экономики» Но при этом отношение к проблеме неоднозначное, так как сейчас отношения между государством и бизнесом строятся на основе личного авторитета конкретного чиновника – губернатора, министра и т.п. Вследствие этого такие отношения не могут иметь длительную перспективу и очень подвержены коррупционным и монополистическим рискам. Поэтому необходимо выработать принципы, на которых будут строиться отношения двух субъектов, и создать четкую правовую основу, позволяющую защитить бизнес. Движение к согласованию стратегических планов государства и бизнеса разбивается на несколько этапов, пройдя которые можно найти баланс интересов, необходимый для реализации общественно значимых проектов и программ.

Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект

Вилисов М.В., кандидат политических  наук,
Центр проблемного анализа и
государственно-управленческого
проектирования

 Государственно-частное партнерство (ГЧП) – новое и модное выражение в современной управленческой практике. Однако его содержание и уж тем более способы эффективного применения в современном российском государственном управлении изучены недостаточно полно. Актуальность темы вызвана повышенным   интересом к ней в органах государственной власти. Тема достаточно подробно рассматривалась в рамках Совета по конкурентоспособности, особенно применительно к транспортным инфраструктурам. Впоследствии для ее развития были осуществлены некоторые организационные мероприятия, например, созданы экспертные советы в рамках некоторых органов исполнительной власти. Теме развития ГЧП уделяется много внимания на государственном уровне, на ГЧП возлагаются большие надежды. По оценкам экспертов, ГЧП позиционируется как «новая технология развития экономики» [1] .

При этом отношение к проблеме неоднозначное. Существует даже мнение, что ГЧП может стать удобной формулой реинкарнации «промышленной политики», подразумевающей протекционизм, государственное субсидирование и т.п. К сожалению, такие опасения небезосновательны. Так, например, Программа социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу [2] в рамках развития механизмов частно-государственного партнерства предполагает:

Разработку концепций развития специализированных государственных банков.

Разработку концепции развития государственных финансовых институтов развития.

Такой подход представляется дискуссионным. С позиции мирового опыта специализированные государственные банки и финансовые институты не имеют непосредственного отношения к ГЧП, хотя и могут составлять важнейшие элементы инфраструктуры его функционирования.

Рискнем предположить, что степень внимания к проблеме со стороны властных структур в настоящее время намного превосходит степень ее понимания. В этом видится серьезная опасность для российского управления и экономики, когда в очередной раз эффективный управленческий механизм может оказаться жертвой «кампанейщины», как уже произошло с концессиями.

Поэтому считаем необходимым изучение экономической и правовой сущности ГЧП  

История вопроса

Термин «ГЧП» сейчас используется достаточно активно. В основном его упоминания исходили от представителей государства. Следует отметить, что изначально тема государственно-частного партнерства возникла в российской действительности благодаря Председателю Правительства и была отражена в плане работы Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Постановка вопроса о ГЧП тогда осуществлялась в очень широкой форме и по различным отраслям: транспортная инфраструктура, технологиии и инвестиционная деятельность и др.

При этом применялся комплексный и достаточно системный подход к разработке тематики ГЧП в прикладном аспекте: участникам Совета по конкурентоспособности (среди которых были министры, депутаты, представители бизнеса) давались конкретные поручения по следующим направлениям:

«совершенствование механизмов финансирования крупных, имеющих общенациональное значение проектов в области развития инфраструктуры»;

«подготовка концепций законодательных актов по концессиям в области транспортной инфраструктуры и в целом для всех отраслей экономики, в том числе в сфере газо- и нефтепроводного транспорта»;

«подготовка предложений в Стратегию развития технологий и инновационной деятельности, в том числе по ГЧП»;

«подготовка рамочного закона по концессиям, концепций законодательных актов по концессиям в различных сферах экономики (ЖКХ, транспорт, социальная инфраструктура и др.), предложения по институциональным механизмам реализации концессий».

Впоследствии наиболее активно проблема государственно-частного партнерства стала обсуждаться применительно к транспортному комплексу, что особенно явно прослеживалось в высказываниях Г.Грефа и И.Левитина. Хотя отмечался интерес и применительно к иным сферам: например, В.Христенко упоминал о ГЧП применительно к авиастроению и автомобильной промышленности.

Таким образом, упоминаний о ГЧП много. Достаточно большой интерес к проблеме ГЧП проявляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, консалтинговые компании, как российские, так и зарубежные

Анализ выступлений, высказываний российских должностных лиц по вопросам ГЧП позволяет установить интерес к этой проблеме, но не позволяет установить содержание этого термина. Понятно, что речь идет о некоем сотрудничестве государства и бизнеса, однако такого рода сотрудничество в общем виде возможно и без каких-либо особых терминов. Анализ отдельных высказываний должностных лиц, планов и программ позволяют сделать вывод, что сотрудничество это предполагается, прежде всего, в инвестиционной сфере. Возможно, это дало основания отождествить ГЧП и концессии.

Однако в условиях российской правовой действительности говорить о концессионных соглашениях как об особой форме «партнерства» государства и бизнеса вряд ли приходится. Означает ли это что тема ГЧП исчерпана? В чем цель, экономическое и юридическое содержание ГЧП? Эти вопросы пока еще не получили ответов. Остановимся на них более подробно.

Зарубежный опыт

Сам термин «государственно-частное партнерство» является переводом распространенного во всем мире термина « public - private partnership ». Как видно, перевод буквально дословный. Справедливости ради, следует отметить, что как в зарубежных странах, так и в России иногда используется термин «частно-государственное партнерство». Делается это якобы для того, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора в таких проектах. Однако будем откровенны – исходя из смысла ГЧП и современных российских реалий для России более справедливым будет термин «государственно-частное партнерство», который четко определяет ведущую роль государства.

В зарубежных странах часто термин « public - private partnership » (PPP) употребляется практически для любых форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса [3] . Интерес к инвестиционной составляющей такого рода сотрудничества возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 годом [4] . Активно государственно-частное партнерство в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX - XX веков, особенно для строительства железных дорог [5] .

Последний виток интереса к ГЧП возник в 90-е годы XX века в Великобритании. Именно в это время начала развиваться британская форма ГЧП – «частная финансовая инициатива» (“ private financing initiative , PFI ”) [6] , суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, то есть когда фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала [7] . Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы [8] .

В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд. £, а в течение следующих 3-х лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. £. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны [9] .

В каких сферах возникает необходимость в ГЧП? Прежде всего в тех, за которые государство традиционно несет ответственность – объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т.п.), так называемые «публичные службы» (public services) – ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.

Государство [10] , как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (оставаться собственником), либо над определенным видом деятельности. В любом случае это означает финансирование за счет средств соответствующих бюджетов.

Экономическая суть ГЧП

Суть взаимодействия в рамках ГЧП (и не только) – в согласовании интересов. Причем очевидно, что если взаимодействие осуществляется, то значит у государства и бизнеса нашлись общие интересы.

В каких сферах это может быть?

В соответствии с либеральной концепцией государства должно быть как можно меньше в экономике. Последователи этой концепции – многие страны, включая Россию. Наиболее простые методы ее реализации – приватизация. Достаточно масштабная – как в России. Основной тезис реформаторов: «частная собственность всегда эффективнее государственной», «рынок сам отрегулирует экономику». Под действие стереотипов попали даже высокоразвитые страны: Великобритания, Нидерланды. Итоги такого подхода в основном негативные. В результате масштабной смены собственников происходит рассогласование государственных (общественных) целей (public interest) и частных интересов. Для исправления ситуации понадобились другие формы. Поэтому далеко не случайно, что public private partnership (PPP) появилось и нашло наибольшее распространение именно в «приватизированной» Великобритании.

ГЧП не отменят приватизацию. Безусловно, есть сферы, где частный бизнес может работать без государственного участия. Однако есть традиционные сферы государственной ответственности: оборона, социальная сфера, инфраструктура. С чисто рыночной позиции они непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. К тому же государство не может полностью передать их в собственность.

Поэтому на практике совершенно логично возникает так называемая «полуприватизация» ( semi - privatization ), с которой часто отождествляют ГЧП. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации [11] .

Варианты понимания ГЧП в России

Официального понимания и толкования термина ГЧП в России сейчас не существует. Каждый чиновник и политик вкладывает собственный смысл в это неведомое для него понятие, стараясь соответствовать конъюнктуре. Единого и системного понимания явления на государственном уровне мы пока тоже не видим.

В российской научной среде данное явление также не изучено должным образом.

Наиболее общее определение дано этому явлению В.Г.Варнавским: «Государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг» [12] .

Анализ высказываний и публикаций по теме позволяет сделать вывод, что в настоящее время можно говорить о двух основных значениях употребления термина ГЧП:

ГЧП как принцип взаимодействия государства и бизнеса;

ГЧП как правовая форма такого взаимодействия.

В качестве факультативного и скорее чисто умозрительного возможно рассмотрение понимания ГЧП как формы взаимодействия государства и бизнеса в рамках хозяйственного общества и/или ГЧП как разновидности простого товарищества между государственным и частным предприятием. Такой подход на практике вряд ли возможен, хотя может быть использован при постановке, особенно на основе лексического толкования слова «партнерство». Необходимо отметить, что в рабочей обстановке возможность использования такого подхода на практике проходила обсуждение с некоторыми государственными служащими, в результате чего был сделан вывод о его практической непригодности.

Таким образом, имеют право на существование два подхода к пониманию ГЧП: «ГЧП-принцип» и «ГЧП-форма» (механизм).

«ГЧП – принцип». Предполагает некое обязательное правило взаимодействия государства и бизнеса в определенных сферах. Содержание этого принципа - в согласовании и учете взаимных интересов, в системе уступок и преференций, которая дает возможность достижения индивидуальных и зачастую противоречивых целей этих субъектов. С правовой точки зрения может рассматриваться либо как некая декларация, либо как некий императив, не имеющий тем не менее конкретных форм. Таким образом, можно сделать вывод что «ГЧП-принцип» категория скорее политическая, отражающая стремление государства действовать соответствующим образом и готовность реализовать это стремление в конкретных проектах. Нельзя отрицать значимость «ГЧП-принципа» и с правовой точки зрения. При этом важно, чтобы он имел конкретное правовое закрепление, причем как можно на более высоком уровне: Конституция либо федеральный закон.

«ГЧП – форма». Предполагает наличие конкретных форм (механизмов) взаимодействия государства и бизнеса, в первую очередь – правовых форм.

Таким образом, нами рассмотрено политическое и правовое проявления ГЧП. Однако для формулирования управленческой задачи и формирования целостной картины необходимо изучение экономической сути явления.

Политико-правовой дуализм ГЧП

Подобное понимание экономической сути ГЧП в совокупности с описанными выше вариантами политической и правовой интерпретации ГЧП позволяют говорить о политико-правовом дуализме ГЧП, который проявляется в необходимости достижения баланса политической и правовой составляющей для достижения целей, поставленных перед государственно-частным партнерством.

Значение политического аспекта ГЧП для эффективной реализации проектов в настоящее время не стоит недооценивать. Многие проблемы низкой инвестиционной привлекательности или нежелания частного инвестора вкладывать средства в тот или иной сектор лежат не в экономической и даже не в правовой плоскости. Бизнес зачастую не видит ни стратегических инвестиционных целей, определенных государством, ни самой готовности со стороны государства образовать коалицию с бизнесом на равноправной основе – то есть на принципах партнерства.

Таким образом первым шагом должно стать объявление принципа ГЧП на политическом уровне. Это имеет важнейшее политическое, экономическое и даже психологическое значение. Государство на самом высшем уровне должно признать, во-первых, что оно готово с сотрудничеству в форме партнерства (объявляет о возможности сотрудничества). Во-вторых, оно признает партнерство эффективной экономической формой, снимая тем самым все споры между различными экономическими школами и признавая правоту выбранной парадигмы. В-третьих, государство должно четко определить сферы ГЧП и цели, которые оно преследует в рамках реализации этих проектов. Последнее важно закрепить на нормативно-правовом, вполне возможно – на программном или даже законодательном уровне (в форме конкретных целей и принципов).

Далее требуется создание обширной законодательной базы ГЧП. Эта база закладывает правовые основы партнерства, особенно правовой статус бизнеса в этом альянсе.

Следующим шагом должно стать соответствующее выстраивание административного аппарата, готового реализовать государственные цели в условиях партнерства (а не «крышевания», вымогательства) с бизнесом.

Таким образом, достигается согласование интересов государства и бизнеса на макроуровне.

Для достижения баланса интересов в рамках конкретного проекта универсальной формой будет являться договор. Договоры различных форм (концессионные, арендные, подрядные и т.п.) должны выстраиваться на основе четко описанных законодательных положений. Заключение такого договора дает бизнесу законодательно определенный статус, а следовательно – судебную защиту.

Партнерство возможно только тогда, когда заинтересованы оба партнера и за счет взаимодействия они могут наиболее эффективно решить проблему.

Таким образом, можно утверждать, что конечной юридической формой согласования интересов всегда будет договор (инвестиционный, концессионный, договор о создании особой экономической зоны и т.п.). Этот договор должен иметь четкую и прозрачную законодательную базу и безусловную судебную защиту.

С точки зрения управленческих процессов становление ГЧП согласно предложенной схеме в каждом конкретном проекте проходит следующие стадии:

Первичное согласование интересов, определение приоритетной повестки.

Фиксация приоритетов в программном документе. Он должен иметь стратегический характер, продолжительный срок действия (3-5 лет и более), не должен кардинально меняться. В нем должны быть установлены сроки и ответственные органы. Он должен быть подкреплен целым рядом подзаконных регламентов со строгим порядком реализации.

Формирование конкретных проектов на основе программы, но в полном соответствии с законом, который устанавливает в том числе порядок проведения конкурсов и т.п.

Фиксация результатов в договорах, имеющих специфическую судебную защиту.

Что дает подобный механизм?

Во-первых, это согласование стратегических интересов государства и бизнеса, которое происходит на этапе формирования программных документов. Во-вторых, четкое определение целей, которые фиксируются в программном документе. В-третьих, законодательно закрепляются прозрачные процедуры реализации конкретных проектов. В-четвертых, она дает особый статус проектам и их участникам, который также фиксируется в законе. В-пятых, также на основе закона происходит предоставление публичных полномочий бизнесу (в законе). В-шестых, эта система направлена на текущих интересов государства и бизнеса в каждом конкретном проекте, что осуществляется на уровне контракта. В-седьмых, система обеспечивает стабильность и защиту интересов партнерства.

Основываясь на изложенном подходе, можно дать следующее правовое определение государственно-частному партнерству:

Государственно-частное партнерство - это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления.

Детальное рассмотрение описанного механизма может привести к совершенно справедливому утверждению, что здесь нет ничего нового. Действительно, все это уже имеет место на практике. Проблема только в том, что сейчас эти отношения не формализованы и в каждом конкретном случае строятся на основе личного авторитета конкретного чиновника – губернатора, министра и т.п. Вследствие этого такие отношения не могут иметь длительную перспективу и очень подвержены коррупционным и монополистическим рискам.

Реализация предлагаемого правового механизма ГЧП позволяет решить несколько задач:

Повысить эффективность взаимодействия государства и бизнеса.

Повысить эффективность использования государственных ресурсов.

Повысить эффективность исполнения государственных полномочий.

Повысить инвестиционную привлекательность российской экономики и отдельных регионов.

Реализация самого механизма требует принятия соответствующих политических и правовых решений.

[1] Варнавский В.Г. Процессы институциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной экономике очень сложны// http: //www.opec.ru/point_doc.asp? tmpl=point_doc_print&d_no=50580#33

[2] Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г . N 38-р// Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - N 5. - ст. 589.

[3] Санникова Т. Public - private partnership // http :// www . opec . ru / comment _ doc . asp ? d _ no =46833

[4] Ефимова Л.И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт//http://www.eatc.ru/rus/doc.id_71.book_1.php

[5] Варнавский В.Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: теория, практика, перспективы. – М.: ИМЭМО РАН, 2002. – С. 22-26.

[6] Санникова Т. Фундаментальная предпосылка – можно ли вести бизнес с этим государством? // http://www.opec.ru/point_doc.asp?d_no=56613

[7] Санникова Т. Фундаментальная предпосылка – можно ли вести бизнес с этим государством? // http://www.opec.ru/point_doc.asp?d_no=56613

[8] Скидельский Р. Возможно ли партнерство государства и частного бизнеса в России? // http://www.opec.ru/news_doc.asp?d_no=46747

[9] Ефимова Л.И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт//http://www.eatc.ru/rus/doc.id_71.book_1.php

[10] Государство в данном случае понимается в широком контексте как публичная власть, включая в себя как государственные органы (федеральные и субъектов федерации), так и органы местного самоуправления.

[11] Данный концепт довольно подробно разработан в экономической науке. См., например: В.Варнавский. Альянс на неопределенный срок// "ФельдПочта". 2004. - N 29. – С. 5.

[12] Там же.

Вернуться к разделу статей