Поправки в закон о концессиях

Источник: www.idreforma.ru

Принятый в 2005 г. Государственной Думой РФ закон о концессиях содержит ряд положений, препятствующих его применению на практике. Для эффективной реализации этот документ требует доработки. В частности, необходимо отменить обязательное использование типовых соглашений при подготовке договора концессии. Нужно также скорректировать норму, запрещающую перемену лиц по концессионному соглашению путем уступки требования или перевода долга до момента ввода в эксплуатацию объекта концессии. Данное положение препятствует привлечению инвестиций и провоцирует рост тарифов на ЖКУ.

19 января 2006 г. Правительством РФ утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.). В Программе развитие частно-государственного партнерства в сфере ЖКХ названо приоритетным. В качестве одного из основных способов реализации такого партнерства указан механизм концессионных соглашений. Однако Закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», принятый Госдумой в июле 2005 г. и столь необходимый частным инвесторам, до сих пор не может применяться на практике.

Нужно ли типовое соглашение?

Невозможность применения закона о концессиях вызвана прежде всего отсутствием типовых концессионных соглашений, которые должны быть утверждены Правительством РФ в отношении каждого из объектов концессий, приведенных в ч. 1 ст. 4 закона. В документе представлен закрытый перечень возможных объектов этих соглашений. К ним, в частности, отнесены:

- объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;

- системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий.

Согласно ч. 2 ст. 13 закона, договор концессии заключается в соответствии с типовым концессионным соглашением. Если стороны заключат соглашение, условия которого противоречат типовому документу, то такие условия (а возможно и весь договор целиком) будут считаться недействительными в соответствии со ст. 168 Гражданского кодекса РФ.

В закон не следовало вносить положения, которые обязывают применять типовые соглашения. Возложение на правительство или отдельные министерства обязанностей по разработке и утверждению таких документов должно быть обоснованным.

Зарубежный опыт применения концессий в коммунальном комплексе свидетельствует о том, что условия каждого соглашения данного вида (обязательства по строительству, реконструкции, финансированию и гарантии сторон) индивидуальны. Само соглашение разрабатывается не один месяц и представляет собой многотомный документ. Вот почему, например, в Великобритании разрабатывать типовое концессионное соглашение не стали.

Утверждаемые правительством типовые концессионные соглашения должны носить рекомендательный характер. С одной стороны, это позволит более гибко формировать условия по каждому конкретному объекту и региону. С другой стороны, снимается риск недействительности договоров, заключенных в период от вступления закона в силу до утверждения типовых концессионных соглашений.

Закон о концессиях не запрещает заключать иные соглашения о создании, реконструкции и последующем использовании объектов коммунальной инфраструктуры. До принятия закона организации, работающие в сфере ЖКХ, заключали инвестиционные соглашения и договоры аренды с обязанностью улучшать арендуемое имущество.

В настоящее время происходят отказы от использования иных видов договоров из-за принятия закона о концессиях. Такие ситуации возникают из-за неверной, расширительной трактовки ч. 2 ст. 3 закона о концессиях. В соответствии с данной нормой, к отношениям сторон концессии, как смешанного договора, применяются правила гражданского законодательства о других договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении. Однако это не значит, что действие закона о концессиях распространяется на другие виды договоров. Так, закон о концессиях не лишает права взять объект коммунальной инфраструктуры в аренду на длительный срок, в течение которого арендатор обязуется не только использовать, но и модернизировать арендуемое имущество.

Чтобы устранить указанный недостаток, следует внести прямое указание: закон не распространяется на другие виды договоров, предметы которых схожи с предметом концессионного соглашения.

Данное уточнение может быть отражено в методических рекомендациях министерств. Необходимость их принятия упомянута в программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу. Надеемся, что в ближайшее время правительство даст соответствующее поручение министерствам.

Замена концессионера

В ч. 2 ст. 5 закона содержится принципиальное положение, которое нуждается в изменении. Это норма, запрещающая перемену лиц по концессионному соглашению путем уступки требования или перевода долга до момента ввода в эксплуатацию объекта концессии. Запрет действует, даже если есть согласие концедента на совершение уступки требований или перевод долга.

Одна из целей запрета – не допустить ситуации, когда в конкурсе побеждает сильный участник, который затем ставит вместо себя неизвестную компанию. Последняя, не обладая необходимыми средствами и квалифицированным персоналом, получает в обход конкурентов выгодный проект.

Но возможна и иная ситуация, когда прежний концессионер в силу объективных причин не сможет выполнять обязательства по договору. В результате необходимо будет прекратить работы, законсервировать реконструируемый или строящийся объект, провести повторный конкурс, процедура которого в законе не прописана.

Следует предоставить право замены концессионера до ввода объекта в эксплуатацию при соблюдении следующих условий:

- согласие концедента;

- соответствие нового концессионера всем условиям проведенного конкурса, победителем которого был прежний концессионер;

- гарантии нового концессионера по исполнению обязательств прежнего;

- субсидиарная ответственность прежнего концессионера;

- публикация информации об ожидаемой замене концессионера в тех же изданиях, где была помещена информация о конкурсе, а также в сети интернет.

Данные условия обеспечат контроль над действиями концедента и концессионера при замене стороны концессионного соглашения.

Препятствия для привлечения кредитов

Есть и иные причины для внесения изменений в ч. 2 с. 5 закона о концессиях. Например, необходимость привлечения в коммунальную сферу ресурсов кредитных организаций и обеспечение возврата привлеченных средств.

Операторы коммунальных систем оказывают населению и промышленным предприятиям услуги тепло-, водоснабжения, водоотведения и др. Их инвестиции в модернизацию объектов ЖКХ производятся не из собственных средств, а за счет банковских кредитов. Так называемые BOТ-проекты (Build-Operate-Transfer) в сфере коммунального хозяйства, предполагающие строительство, эксплуатацию и последующую передачу объекта муниципалитету, в России осуществляет, например, Международный и Европейский банк реконструкции и развития совместно с частными операторами.

Общепринятым способом обеспечения возврата кредитных средств по BOT-проекту является залог прав требования концессионера в пользу кредитной организации. Ч. 2 ст. 5 закона о концессиях содержит запрет на залог прав. Это препятствует привлечению кредитных ресурсов в коммунальную сферу. Данная норма также способствует повышению процентных ставок по кредитам, так как риск не возврата средств увеличивается. Косвенно это провоцирует рост тарифов на ЖКУ, поскольку обязанность по уплате банковского процента перекладывается на потребителей.

Препятствия остаются

Здесь перечислены лишь некоторые из проблем, препятствующих реализации закона о концессиях. В действительности недоработок в нем значительно больше. Если не совершенствовать закон о концессиях, и другие законы, связанные с его применением (Налоговый и Бюджетный кодексы, законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество), то закон о концессиях не станет эффективным инструментом взаимодействия государства и бизнеса при осуществлении масштабных проектов в социально значимых сферах, в том числе в ЖКХ.

Вернуться к разделу статей