Положение и перспективы государственных и муниципальных предприятий водоснабжения и водоотведения

Источник: http://rli.consultant.ru/

Беренштейн И.В., соискатель кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

Действующие концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства рассматривают в качестве одного из наиболее влиятельных факторов, тормозящих внедрение рыночных механизмов в коммунальный комплекс, преобладание в нем доли унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Вопрос об отказе от использования права хозяйственного ведения в коммунальной сфере стоит действительно очень остро [1]. Периодически звучат призывы к «ликвидации» права хозяйственного ведения в коммунальном комплексе страны, причем сроки называются самые разные, начиная с 2006 и заканчивая 2010 годом. При этом правовой механизм, обязывающий публичных собственников отказаться от передачи объектов коммунальной инфраструктуры в хозяйственное ведение, до настоящего времени не выработан.

Тезис о необходимости исключения институтов права хозяйственного ведения и права оперативного управления из сферы их применения по отношению к имуществу коммунального комплекса заслуживает более подробного исследования.

В юридической литературе вопрос о перспективах использования в современном гражданском праве институтов права хозяйственного ведения и права оперативного управления поднимается довольно часто. Так, Е.А. Суханов считает, что наличие в гражданском обороте Российской Федерации субъектов-несобственников является «прямым следствием переходного характера этого оборота, сохранения в нем некоторых элементов огосударствленной экономики» [2]. Речь идет о том, что «юридическая конструкция унитарного предприятия представляет собой порождение государственной экономики, в которой госпредприятия были основными хозяйствующими субъектами. Государство как единый собственник создавало предприятия, утверждало им уставы, назначало их органы управления и, по сути, руководило всей деятельностью предприятий, формально не отвечая за ее результаты, но оставаясь при этом собственником их имущества. …Основные фонды таких предприятий были забронированы от взыскания кредиторов, а ответственность предприятий ограничивалась имеющимися у предприятия денежными средствами. Ясно, что с такими контрагентами могли иметь дело лишь подобные им организации, а для частных собственников такое сотрудничество не только странно, но опасно» [3]. Аналогичной точки зрения придерживается В.А. Дозорцев [4].

Альтернативой унитарным предприятиям предлагается организационно-правовая форма акционерных обществ. Преобразование унитарных предприятий в акционерные общества с государственным участием выдается зачастую за панацею от неэффективности института хозяйственного ведения [5]. При этом, однако, не учитывается, что «неумение отдельных лиц эффективно управлять имуществом не сможет при отказе от институтов хозяйственного ведения и оперативного управления превратиться в высококвалифицированное и результативное управление имуществом публичного собственника через хозяйственные общества» [6]. Сложившаяся «практика хозяйствования свидетельствует о неэффективности участия публичных образований в коммерческих организациях в результате перехода к последним права собственности на имущество РФ, субъектов РФ, муниципальных образований» [7]. Так, Ю.К. Толстой считает, что отказ от использования права хозяйственного ведения в гражданском обороте является, по сути, «втискиванием соответствующих юридических лиц в прокрустово ложе хозяйственного товарищества или общества» [8].

Одним из мотивов сохранения и расширения использования институтов хозяйственного ведения и оперативного управления в гражданском праве называется «внутренне присущее» указанным правам свойство совмещать в себе, «с одной стороны, значительные полномочия учредителя носителей данных прав (учредителя, сохраняющего право собственности на имущество, переданное учреждению и унитарному предприятию), с другой – возможность учреждения, унитарного предприятия обособлять имущество на указанных правах как собственное. Иными словами, правовая конструкция хозяйственного ведения и оперативного управления позволяет удачно совмещать значительную степень контроля со стороны собственника с достаточной для успешного ведения уставной деятельности самостоятельностью унитарного предприятия и учреждения. Данное свойство незаменимо для тех видов деятельности и сфер общественной жизни, в которых получение прибыли является лишь сопутствующей, не первоочередной целью, а именно, в сферах общественно-полезных интересов» [9]. В подтверждение указанного тезиса приводится пример успешного функционирования субъектов, аналогичных российским унитарным предприятиям и учреждениям, в Западной Европе и Америке. «Предприятия и организации, принадлежащие государству, играют ведущую роль в предоставлении почтовых услуг, в сфере железнодорожных и авиаперевозок, …а в ряде стран, например, в Великобритании, Германии, Италии, Нидерландах, Франции, – и в энергетике» [10]. В Европе «общепризнанным стало мнение, согласно которому общественные интересы при осуществлении» деятельности по удовлетворению спроса населения в услугах транспорта, связи, ресурсоснабжения «будут лучше обеспечены при условии публичного управления» [11].

Изучение практического опыта работы предприятий водопроводно-канализационного комплекса показало, что в действительности многие из них испытывают определенные неудобства в осуществлении предпринимательской деятельности, причиной которых служит конфликт интересов собственника, создавшего унитарное предприятие для выполнения определенной социально значимой цели, и самого предприятия, деятельность которого должна быть подчинена целям извлечения прибыли, поскольку в противном случае ставится под сомнение коммерческий характер такого предприятия. В ряде случаев действия собственника, направленные на изъятие у предприятия доходов от отдельных сделок и лишение его тем самым доверия кредиторов, ставят унитарное предприятие в заведомо невыгодное положение по сравнению с другими лицами. Широко используются методы административного давления на руководство предприятия, что зачастую заставляет его принимать решения, идущие вразрез с интересами предприятия, как коммерческого юридического лица, например, отказываться от взыскания дебиторской задолженности с предприятий и организаций с участием собственника и т.п. В ряде регионов происходит изъятие имущества (части имущества) из хозяйственного ведения унитарных предприятий при сохранении за ними установленных уставами функций, что противоречит действующему законодательству о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Такая практика получила широкое распространение в тех муниципальных образованиях, где коммунальные предприятия не имеют перспективы расплатиться со своими долгами. Передача имущества этих предприятий в казну муниципального образования исключает возможность обращения на него взыскания кредиторами предприятия.

Такое положение вещей несомненно нарушает стабильность гражданского оборота, создает унитарным предприятиям имидж «мыльных пузырей», которые могут лопнуть в любой момент, удобный собственнику и не удобный кредиторам.

Те унитарные предприятия коммунальной сферы, которые работают достаточно стабильно, испытывают трудности при организации управления предприятием, поскольку принятие мало-мальски серьезных управленческих и экономических решений требует длительной процедуры согласования с собственником.

И все же возьмем на себя смелость утверждать, что при всех перечисленных недостатках отказаться от использования института права хозяйственного ведения для организации деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения, особенно в крупных населенных пунктах, пока не представляется возможным. Мы вовсе не считаем, что не надо ничего менять, но придерживаемся той точки зрения, что «нельзя искусственно душить государственные предприятия» [12], тем более, не создав для них эффективной альтернативы.

Альтернативой передачи основных имущественных фондов ВКХ в хозяйственное ведение унитарным предприятиям являются, во-первых, передача данного имущества в собственность открытого акционерного общества в процессе приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, а во-вторых, изъятие имущества в казну с последующей передачей эксплуатирующей организации на основе договора.

Приватизация путем создания на базе имущественного комплекса унитарного предприятия акционерного общества со 100% государственным (муниципальным) участием не решает проблем, стоящих перед предприятиями водопроводно-канализационного комплекса [13].

Включение объектов инженерной инфраструктуры систем водоснабжения и водоотведения, находящихся в публичной собственности, в систему рыночных отношений возможно и целесообразно не только на путях приватизации, но и за счет особых форм хозяйственного партнерства государства и частного бизнеса.

Формы государственно-частного партнерства разнообразны, но главным его элементом является заключение договора между публичным образованием и частной (управляющей) компанией (термином «публичные образования» для целей настоящей работы мы объединяем Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации и муниципальные образования).

Для перехода на договорные отношения в сфере использования и эксплуатации объектов водоснабжения и водоотведения требуется ряд предпосылок. Во-первых, необходимо наладить систему формирования и учета имущества казны Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а во-вторых, создать правовую базу эксплуатации имущества «социального назначения» частными компаниями.

Вопрос о формировании имущества казны публичного образования приобретает, таким образом, определяющее значение. Дело в том, что использование права хозяйственного ведения и оперативного управления в целях организации управления государственной и муниципальной собственностью изжило из практики публичных образований такое понятие, как учет имущества в государственной (муниципальной) казне. На протяжении многих лет балансовый учет государственного и муниципального имущества осуществлялся унитарными предприятиями и учреждениями. При этом собственник порой даже не задумывался о том, на каком праве предприятие или учреждение владеет данным имуществом и на каком основании числит его на своем балансе, поскольку имущество передавалось предприятию или учреждению не на каком-либо вещном или обязательственном праве, а просто «на баланс». Внимание органов государственной власти и местного самоуправления было сосредоточено на бюджете соответствующего публичного образования, в то время как бюджет является всего лишь составной частью казны.

Другую часть казны публичного образования, согласно ст. 125 Гражданского кодекса РФ, составляет нераспределенное (т. е. не переданное в хозяйственное ведение или оперативное управление) государственное или муниципальное имущество. Проблема учета имущества в казне публичного образования существует повсеместно, с ней неизбежно сталкиваются в тех регионах, где происходит передача в казну объектов коммунальной инфраструктуры вследствие ликвидации унитарных предприятий или их приватизации без включения в состав приватизируемого имущественного комплекса технологической части основных фондов. Дело порой доходит до абсурда, когда органы местного самоуправления принимают решения о создании специализированных предприятий по учету имущества казны муниципального образования, основанных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, куда передается имущество для ведения его учета без осознания того, что с момента передачи в хозяйственное ведение или оперативное управление такому специализированному предприятию муниципальное имущество перестает быть имуществом казны. Это лишний раз свидетельствует о глубоком непонимании органами государственной власти и местного самоуправления того, что представляет собой имущество казны, и их неготовности вести учет казенного имущества в силу отсутствия соответствующей нормативной, организационной и финансовой основы.

Наиболее часто у публичного собственника возникают вопросы о том, какой орган или организация должны быть балансодержателями имущества казны и кто должен уплачивать налог на данное имущество.

Согласно п. 6 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [14], порядок учета муниципального имущества устанавливается федеральным законом. При этом не уточняется, о каком учете – техническом, бухгалтерском, налоговом или каком-либо ином – идет речь.

В то же время в отсутствие соответствующего федерального закона Министерство финансов Российской Федерации издает собственные приказы, устанавливающие правила ведения учета имущества казны.

Так, Приказом Минфина РФ от 26 августа 2004 г. № 70н 15 была утверждена Инструкция по бюджетному учету, а Приказом Минфина РФ от 24 февраля 2005 г. № 26н [16] – Методические рекомендации по ее применению, где, в частности, говорится о том, что вводятся новые объекты бюджетного учета, в том числе, имущество государственной и муниципальной казны.

До утверждения правил ведения бюджетного учета действовал Приказ Минфина РФ от 30 декабря 1999 г. № 107н «Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях» [17], который устанавливал правила учета имущества и обязательств организациями, созданными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансировалась из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

С 1 января 2006 г. Инструкция, утвержденная приказом Минфина РФ от 26 августа 2004 г. № 70н, утратила силу, а вместо нее Приказом Минфина РФ от 26 февраля 2006 г. № 25н [18] была утверждена новая Инструкция по бюджетному учету, которая сохранила имущество казны в качестве объекта бюджетного учета и конкретизировала порядок ведения учета, определив бюджетный учет как упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о финансовых и нефинансовых активах и обязательствах РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

По смыслу указанных нормативных актов, бюджетный учет имущества казны ведет орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, на который возложена обязанность по управлению имуществом публичного собственника. Как правило, такими органами в субъектах РФ и муниципальных образованиях являются комитеты или департаменты по управлению государственным или муниципальным имуществом. Инструкцией установлено, что для ведения учета имущества казны уполномоченный орган использует счет 010100000 «Основные средства», где отражает данные о стоимости, износе, приобретении и выбытии объектов имущества казны по правилам, установленным инструкцией по бюджетному учету, которые, по существу, представляют собой правила ведения бухгалтерского учета.

Позиция Министерства финансов представляется нам не бесспорной. Согласно ст. 240 Бюджетного кодекса РФ, бюджетному учету подлежат все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета. При этом ст. 6 Бюджетного кодекса РФ установлено, что бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Иными словами, закон определяет бюджет исключительно как деньги, но не как имущество казны публичного собственника. Следовательно, бюджетный учет – это учет исключительно финансовых активов. Исходя из содержания ст. 6 и ст. 240 Бюджетного кодекса, можно заключить, что законом не предусмотрено ведение бюджетного учета нефинансовых активов, к каковым относится имущество казны публичных образований.

Кроме того, бухгалтерский учет как упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе и обязательствах организации и баланс как форма представления информации об активах и обязательствах организации являются атрибутами юридического лица – обладателя имущества и обязательств. Публичное образование, как установлено ст. 124 ГК РФ, выступает в гражданском обороте на равных началах с физическими и юридическими лицами. Однако для других сфер правоотношений, в том числе налоговых, финансовых и иных, такое тождество законом не установлено.

Следует отметить, что до того, как Министерство финансов Российской Федерации формализовало свою позицию по учету имущества казны, на местном уровне предпринимались попытки организации учета казенного имущества. В качестве примера нормотворческой деятельности в этой области можно привести Решение Собрания депутатов Мышкинского муниципального округа от 4 ноября 2003 г. № 24 «Об утверждении Положения «О муниципальной казне Мышкинского муниципального округа» [19], Решение Рыбинского Совета депутатов от 18 октября 2000 г. № 40 «Об утверждении Положения о порядке управления муниципальным имуществом, составляющим казну Рыбинского муниципального округа» [20].

Указанные нормативные акты отражают иной подход к учету имущества казны, отождествляя ее с реестром имущества муниципального образования, а не с балансом органа местного самоуправления. Для ведения реестра казенного имущества предполагается создание в администрации муниципального образования специализированного отдела по учету имущества казны, как правило, в структуре комитета по управлению имуществом.

Такой подход, кстати, воспринимался и финансовым ведомством, позиция которого была отражена в официальных комментариях. Например, в соответствии с Письмом Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ от 16 ноября 2004 г. № 03-0601-04/117 [21] муниципальное имущество, составляющее муниципальную казну, не отражается в балансе в качестве объектов основных средств, следовательно, и исходя из ст. 374 Налогового кодекса РФ, оно не является объектом налогообложения по налогу на имущество.

Литература:

Вернуться к разделу статей

Положение и перспективы государственных и муниципальных предприятий водоснабжения и водоотведения

Органам власти

Коммунальным организациям

УК ЖКХ, ТСЖ

Бизнесу, инвестору и новичкам