Государственно-частное партнерство: самарский опыт

Прошедший 2009 год, который, по мнению многих специалистов, стал «дном» кризиса, продемонстрировал важную, а порой и решающую, роль государства в реализации крупных общественно значимых инвестиционных проектов. На этом фоне вновь приобрела актуальность тема государственно-частного партнерства.

ГЧП в России и за рубежом

Почти два десятилетия нового российского «капитализма», к сожалению, не дали особо заметных достижений в развитии государственно-частного партнерства в России. Широкий диалог власти, бизнеса и гражданского общества, необходимый для разработки форм и методов такого партнерства, в 90-е годы не сложился ввиду явного взаимного недоверия бизнеса и государства. Однако и в более «благополучное» последнее десятилетие примеры ГЧП являются достаточно разрозненными, не имеющими общей концепции и четкой законодательной базы. Довольно смутными остаются представления о сути и целях такого партнерства у самих предпринимателей. В результате проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства, в докризисные годы нередко имели налет частной благотворительности, а с началом кризиса ГЧП, наоборот, стали рассматривать как одну из форм поддержки бизнеса путем обеспечения его бюджетными заказами.

Между тем в развитых экономиках формы государственно-частного партнерства активно используются с начала 90-х годов. Главными признаками этой модели хозяйственного взаимодействия государства и частного сектора являются: во-первых, объединение их сильных сторон и преимуществ; во-вторых, разделение рисков и ответственности; в-третьих, использование с целью осуществления общественно значимых проектов. В качестве таких проектов чаще всего оказываются инфраструктурные проекты и оказание социальных услуг.

В Великобритании, например, наибольшее распространение получили две модели государственно-частного партнерства. В первом случае государство заказывает, но не оплачивает бизнесу строительство, модернизацию, эксплуатацию капиталоемких объектов общественной значимости. После завершения работ государство берет построенный объект в долгосрочную аренду при условии, что подрядчик продолжает обеспечивать его эксплуатацию. Осуществленные подрядчиком инвестиции возмещаются за счет арендных платежей. После окончания оговоренного срока аренды объект, как правило, передается заказчику.

Вторая модель имеет обратный характер. Не имея возможности финансировать расширенное воспроизводство в таких отраслях, как, например, электроэнергетика, транспорт, коммунальное хозяйство, государство передает соответствующие объекты в долгосрочную аренду (концессию) бизнесу, оставляя за собой право контроля над их деятельностью. Со временем такие модели стали применяться и в социальной сфере.

Современные модели государственно-частного партнерства основаны на более сложном и многообразном взаимодействии, при котором создаются специальные механизмы (институты) с участием государственных и частных структур для осуществления проекта или для передачи частным (или смешанным) структурам функций управления объектом государственной собственности. Такие сложные модели ГЧП обычно называют институциональными партнерствами. Интересно, что в зарубежной практике партнером государства в проектах все чаще выступает не только бизнес, но и негосударственные некоммерческие структуры.

Проекты ГЧП, как правило, реализуются на основе софинансирования. При этом в условиях финансово-экономической нестабильности ответственность за финансовое обеспечение проектов может ложиться главным образом или даже полностью на государственные структуры. При этом важно, что речь идет прежде всего о привлечении финансирования из частных источников под государственные гарантии, а не о субсидиях из бюджета.

Предмет государственно-частного партнерства – государственная или муниципальная собственность или сфера государственной ответственности. Частный бизнес в рамках партнерства как бы «нанимается государством» на условиях распределения рисков, разделения затрат и вознаграждения для исполнения тех полномочий, которые закреплены за органами государственной и муниципальной власти.

Многие специалисты разделяют государственно-частное и частно-государственное партнерство. Во втором случае проекты базируются уже на частной собственности, и все связанные с этими проектами программы госпомощи, такие как льготное кредитование, субсидирование и другие, нужно рассматривать именно как ЧГП.

В сегодняшней России бизнес склонен любой проект, в котором задействовано государство, считать ГЧП, предъявляя к государству слишком высокие требования. Впрочем, и государство, зачастую, рассматривает бизнес в качестве ключевого партнера, который должен взять на себя большую часть рисков и обязательств. Однако это распределение, по мнению экспертов, должно проводиться по принципу передачи рисков и обязательств тем, кто умеет наиболее эффективно ими управлять.

Смысл ГЧП как раз и заключается в достижении синергетического эффекта от партнерства. И если основным преимуществом бизнеса является обеспечение существенной экономии бюджетных средств (от 10 до 30%) за счет большей эффективности их использования, то государство может гарантировать возвратность инвестиций на достаточно продолжительный срок, что делает его привлекательным партнером даже при меньших показателях прибыльности проектов.

Поэтому именно разработка порядка предоставлений гарантий бизнесу, по мнению специалистов, должна стать основным направлением по совершенствованию законодательства о государственно-частном партнерстве.

Крупные города и регионы России крайне заинтересованы в том, чтобы механизмы ГЧП заработали на полную мощь. Муниципалитеты испытывают жизненную необходимость в осуществлении целого ряда капиталоемких, долгосрочных и трудно управляемых проектов, требующих серьезного взаимодействия государства и частного сектора. Это проекты, связанные с комплексным развитием территорий и прежде всего, с созданием и обслуживанием городской и социальной инфраструктур, строительством социального жилья, объектов транспортно-логистической инфраструктуры, повышением энергоэффективности и снижением энергоемкости сферы ЖКХ, сохранением объектов культурно-исторического наследия и др.

Самарский опыт государственно-частного партнерства

В Самарской области инвестиционное законодательство, предоставляющее инвесторам широкий спектр поддержки, считается одним из наиболее прогрессивных в стране. В 2009 году областным правительством была принята концепция государственно-частного партнерства. Несмотря на то, что основным толчком для разработки этого документа стала необходимость снижения негативного влияния кризиса, концепция в целом направлена на реализацию задач комплексного развития территории Самарской области и повышение эффективности реализации инвестиционных проектов.

Концепция определяет перспективную систему правового регулирования отношений между органами государственной власти и субъектами предпринимательской деятельности в области реализации проектов, основанных на принципах ГЧП, а также закрепляет доктрину регулирования основных аспектов государственно-частного партнерства в Самарской области. Для дальнейшего развития нормативной правовой базы ГЧП планируется разработать и принять региональный закон «О государственно-частном партнерстве в Самарской области».

Как подчеркивает министр экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области Габибулла Хасаев, «для государства государственно-частное партнерство – это не бизнес, а потенциально более эффективный способ выполнения своих обязательств перед обществом. А для частного сектора это не благотворительность, а бизнес, притом бизнес социально ответственный».

В качестве примеров открытого партнерства и социальной ответственности министр называет деятельность компаний «Алкоа» и «Балтика-Самара», среди негативных примеров – компанию «ИКЕА», которая в течение двух лет не может завершить проект, ведет строительство без разрешительной документации.

По словам руководителя департамента экономического развития городского округа Самара Юлии Молчановой, «государственно-частное партнерство как способ привлечения инвестиций является достаточно новым направлением на уровне муниципальных образований России. Сегодня в городе составлен перечень приоритетных проектов, для реализации которых мы планируем привлечь частные инвестиции». По мнению Юлии Молчановой, «в условиях экономического кризиса наиболее востребованным становится использование механизмов ГЧП при реализации инфраструктурных проектов, в том числе расширения использования на муниципальном уровне лизинговых и концессионных механизмов, практики долевого финансирования инвестиционных проектов в области транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, оказания социальных услуг».

Одним из примеров подобного ГЧП в городском округе Самара руководитель Департамента экономического развития называет проект Концессионного соглашения по уступке права пользования территорией парка культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина, который позволит выполнить работы по благоустройству и озеленению территории, обновлению парка аттракционов, ремонту водного канала.

Кризис вновь актуализировал вопросы эффективного взаимодействия государства и бизнеса в строительной отрасли, внедрения принципов государственно-частного или частно-государственного партнерства в части реализации крупномасштабных проектов комплексного освоения территорий и строительства социального жилья.

В Самаре после принятия нового генерального плана в градостроительстве был взят курс на комплексную застройку. Заключен ряд соглашений с компаниями-инвесторами о сотрудничестве в сфере комплексного развития городских территорий. Для девелоперских компаний, привыкших полагаться на собственные силы, создание и развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры на осваиваемых площадках в нынешних условиях становятся непосильным грузом, поэтому участие государства в этой части проектов приобретает решающее значение.

Среди наиболее масштабных проектов, предусматривающих использование тех или иных механизмов ГЧП и ЧГП, следует упомянуть такие, как строительство жилого микрорайона «Волгарь», комплексная застройка 766 квартала Самары, реализация проекта «Самара-Центр».

О развитии партнерства инвесторов и властей на примере реализации инфраструктурной части проекта комплексной застройки 766 квартала «Самарский вестник архитектуры и строительства» подробно рассказывал в №11-12 за 2008 год. Первый заместитель Главы городского округа Самара Сергей Арсентьев детально описал схему взаимодействия властей различных уровней и инвесторов при реализации мероприятий по обеспечению микрорайона дополнительными местами в детских садах и школах, по строительству гаражей и парковок, благоустройству территории, прокладке магистральных инженерных сетей, развитию транспортной инфраструктуры. В этом взаимодействии участвуют Министерство регионального развития РФ, Министерство строительства и ЖКХ Самарской области, Администрация городского округа Самара, городской Департамент строительства и архитектуры и другие профильные департаменты, застройщики, сетевые энергоснабжающие и эксплуатирующие компании. Интересно, что от эффективности взаимодействия муниципальных и региональных властей с инвесторами во многом зависит размер участия в проекте федерального бюджета.

Участие государства в проектах, предусматривающих ГЧП и ЧГП, в той или иной степени направлено на решение социальных задач. В этом смысле огромную социальную значимость имеет тема комплексной реконструкции исторического центра Самары, так как она тесно связана с необходимостью создания комфортных условий проживания для граждан, в том числе за счет переселения из ветхого и аварийного жилья в благоустроенные квартиры, а также с проблемой сохранения и реставрации объектов культурно-исторического наследия.

Если по первому направлению реальными ростками ЧГП в условиях кризиса стали решение о выкупе государством готовых квартир у застройщиков и строительство социального жилья для переселенцев, то в сфере сохранения архитектурных памятников 2009 год стал для Самары и Самарской области годом наработки законодательной базы передачи культурных объектов в частные руки, подготовки необходимых документов, в частности охранных обязательств, благодаря чему уже в ближайшее время должны заработать реальные механизмы привлечения инвесторов.

Потенциальные возможности обустройства городского пространства через привлечение частных инвестиций в объекты историко-культурного наследия будут учтены и в разрабатываемой целевой программе городского округа Самара по сохранению и популяризации таких объектов.

Государственно-частное партнерство в Самаре имеет большие перспективы в деле строительства и реконструкции больниц и поликлиник, школ и детских садов, других социальных объектов. Большой интерес к сотрудничеству с государством промышленные предприятия имеют в таком направлении, как строительство учебных заведений профессионального обучения для обеспечения предприятий квалифицированными рабочими и специалистами.

Имеются примеры ГЧП и ЧГП непосредственно в сфере социальной защиты населения. Для активизации этой работы готовится, в частности, проект межведомственной целевой программы городского округа Самара «Об обеспечении беспрепятственного доступа маломобильных граждан к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры, информации и связи». И здесь внести свой вклад в партнерство смогут частные организации самых разных отраслей деятельности.

Интересный пример частно-государственного партнерства продемонстрировала компания «Самара-Центр», планирующая в 2010 году в рамках соглашения о сотрудничестве с Администрацией городского округа Самара открыть на своей площадке многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

По мнению главного архитектора Самары Андрея Смирнова, с активным привлечением частных инвесторов должно вестись финансирование реконструкции и строительства автовокзалов в Самаре: «Есть понятие частно-государственного партнерства, инвестиционного проекта. В рамках проекта автовокзал может содержать коммерческую составляющую: гостиницы, паркинг, магазины, которые будут давать доход и, следовательно, будут интересны для инвесторов. А сам автовокзал – это городская инфраструктура, и он должен быть городским».

И, безусловно, на основе частно-государственного партнерства должен реализовываться столь значимый для Самары проект, как строительство современного футбольного стадиона, соответствующего всем требованиям УЕФА. Возможность принимать у себя матчи мирового первенства в случае победы российской заявки делает крайне привлекательным для бизнеса участие в проектах по созданию спортивной, гостиничной, транспортной инфраструктуры и обеспечивает весомую роль партнерства государственных и коммерческих структур в развитии города.

Алексей Сергушкин

Источник: http://www.samaracitynews.ru/content/item/1672/

Вернуться к разделу статей