Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства (Часть 4)

Айрапетян М.С., советник отдела аналитических исследований Правового управления Государственной Думы РФ, доктор экономических наук.

Применение государственно-частного партнерства в России

В настоящее время Правительство РФ в качестве приоритетных областей для ГЧП рассматривает:
- развитие производственной и транспортной инфраструктуры;
- жилищно-коммунальное хозяйство;
- здравоохранение и социальные услуги;
- финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации;
- развитие инновационной инфраструктуры.

При этом в России риски просчетов как государственного, так и частного партнеров в проектах ГЧП, очевидно, весьма велики. Уже выявилась тенденция к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20% в год, и причины не только в простых ошибках и просчетах авторов, но и во вполне объективных обстоятельствах - постоянном росте цен на сырье, материалы, услуги. Мировой опыт показывает, что единственным выходом из этой ситуации является привлечение частного капитала, а значит, создание для него более привлекательных условий по сравнению с обычной коммерческой деятельностью.
Тем не менее в России имеется масштабный потенциал для развития многих форм ГЧП, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов.

Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует четко понимать, что эффективное ГЧП нельзя рассматривать лишь как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властей всех уровней. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы партнерств, выработанные мировым опытом, создают основу для взаимовыгодного ответственного распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой, после принятия соответствующего нормативного пакета. Необходимо разобраться в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса.

Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без уверенности в стабильности "правил игры" от бизнеса нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом может быть утрачен.
Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций государства. Пока российское законодательство не выделяет специально публично-правовых функций и не устанавливает связи между ними и публичной собственностью. Конструкция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо административно, либо через гражданско-правовые функции. Организовать на такой основе распределение правомочий между сторонами партнерства невозможно. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт успешного поиска ответов на "парадоксы публичных благ", который с учетом отечественной специфики можно использовать и в России.

Предоставление государственной поддержки в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях ГЧП, является целью создания Инвестиционного фонда РФ. В соответствии с Положением об Инвестиционном фонде РФ возможны следующие формы предоставления государственной поддержки в рамках реализации проектов ГЧП:
- софинансирование на договорных условиях инвестиционного проекта с оформлением прав собственности РФ, включая финансирование расходов на управление инвестиционным проектом, а также финансирование разработки проектной документации;
- направление средств в уставные капиталы юридических лиц;
- предоставление государственных гарантий РФ под инвестиционные проекты, а также иных предусмотренных бюджетным законодательством способов обеспечения обязательств, находящихся в компетенции Правительства РФ. Государственные гарантии предоставляются коммерческим организациям, участвующим в инвестиционном проекте в пользу кредитных организаций, включая кредитные организации с иностранными инвестициями;
- передача части рисков частному инвестору. Идея ГЧП позволяет грамотно разделять риски между участниками соглашения.

При реализации государственной поддержки частного сектора в условиях ГЧП следует учитывать проблему определения оптимальной доли участия инвестора в прибыли и в общем объеме инвестиций, вне зависимости от отрасли реализации проекта. Необходимо установить, что:
- каждый участник проекта самостоятельно устанавливает для себя цели и определяет интересы, в соответствии с которыми он оценивает выгодность проекта (как правило, это прибыль, которую рассчитывает получить участник от вложения инвестиций);
- разработчик проекта должен по возможности понимать цели и интересы участника и обосновывать выгоду его участия в проекте теми показателями, которые эти цели и интересы отражают лучше. При этом доля участия инвестора в капитальных затратах может составлять от 0 до 100%.

Формирование стимулов для инвестиционной деятельности должно опираться на создание возможностей достижения максимальной рентабельности. Инвесторам необходимы не временные льготы, а долгосрочные гарантии возврата вложенного капитала. Если этого нет, то рост предпринимательского риска ведет к сокращению инвестиционного предложения и "бегству" капитала из страны. В свою очередь, в обмен на предоставленные правовые гарантии стабильности государство может настаивать на новых формах контроля, на прозрачности отчетности.

В целях привлечения инвесторов в инвестиционных проектах, реализуемых по схеме ГЧП, государство может применять стимулирующие инвестора меры (субсидии, субвенции, прямое возмещение инвестиционных затрат и др.) для обеспечения требуемой инвестору доходности. При этом важно учитывать, что государство, заключая договор с инвестором, руководствуется не только чисто предпринимательскими, "деловыми" мотивами, но и общественными интересами, общественно необходимыми целями, публичной полезностью, которые нередко требуют отступления от рыночных, частноправовых критериев поведения государства.

Таким образом, в России запущен новый механизм привлечения инвестиций и начат диалог государства и бизнеса. Государство готово оказывать ГЧП финансовую помощь, а также принять на себя часть рисков. Сохраняется необходимость в том, чтобы выбор вариантов финансирования и реализации проектов со стороны государственного сектора осуществлялся на высокопрофессиональном уровне, поскольку российским ГЧП предстоит конкурировать с ГЧП, уже функционирующими на мировом рынке.

Источник: http://www.ppp-russia.ru/analytics/40-ajrapetyan-ms-zarubezhnyj-opyt-ispolzovaniya.html