Мировая практика институционального обеспечения ГЧП (Часть 1)

Международный опыт показывает, что при реализации программ ГЧП правительства большинства стран создают специальный орган для координации действий многочисленных государственных структур, которые участвуют в процессе подготовки проектов и принятия решений по вопросам его реализации. Роль единого государственного органа по вопросам ГЧП заключается также в том, чтобы оказывать методологическую поддержку государственным органам власти на уровне ниже федерального, которые отвечают за реализацию проектов ГЧП на местах. Как показывает практика, в виду сложности межведомственной координации, для успешной реализации программ ГЧП необходима действительная политическая воля центрального правительства.

ЕЭК ООН при работе над инструктивными материалами по ГЧП выработала ряд рекомендаций правительствам государств ООН:

• подходить к применению механизмов ГЧП в рамках проводимой инфраструктурной политики с прагматических позиций;

• создавать в аппарате правительств национальные подразделения ГЧП, призванные решать задачу аккумулирования кадров-специалистов по ведению переговоров, финансированию механизмов ГЧП и управлению этими проектами, формировать портфель проектов с установлением очередности их реализации исходя из отраслевых приоритетов и возможностей бюджета;

• выделять приоритетные задачи и функции специализированных подразделений по ГЧП и закреплять ряд полномочий по их реализации за региональными и местными органами власти;

• наращивать собственный потенциал управления финансами и повышать эффективность администрирования для руководства работой частных подрядчиков, добиваться выполнения договорных обязательств;
• вести дела ГЧП без личной заинтересованности, на основании четких правил и с проведением открытых конкурсов.

В данном Аналитическом обзоре собрана практика институциональной организации ГЧП в странах - лидерах в области государственно-частного партнерства: Великобритании, Ирландии, США, Японии.

Великобритания

Англия и Ирландия считаются государствами с наиболее развитой институциональной инфраструктурой ГЧП. Эксперты отмечают, что в этих странах реализация задачи развития ГЧП начиналась с решения вопросов управления. В Великобритании применение механизмов государственно-частного партнерства началось с реализации проектов национального масштаба (примеры – строительство Евротоннеля, лондонского метрополитена, новых железных дорог). ГЧП рассматривалось как альтернативный приватизации способ привлечения опыта, знаний и ресурсов частного бизнес в сектор бюджетных услуг.

Первый опыт ГЧП в Великобритании был получен в 1981 году в связи с перестройкой лондонских доков на основе новой де-регулированной и рыночно ориентированной политики планирования. В 1992 году с целью развития более эффективных общественных услуг высокого качества была основана «Частная финансовая инициатива» (PFI). Для реализации этой программы при правительстве были созданы специальные консультативные органы, на которые была возложена ответственность за подготовку проектов ГЧП. В состав этих органов входили представители и государства, и бизнеса.

В 1997 году процедуры PFI были изменены, в результате чего возникли новые критерии правительственной поддержки проектов ГЧП. Парламент объявил, что PFI используется как метод управления только после строгого анализа, который будет проводиться с использованием методов экономического анализа и будет гарантировать что применение PFI подходит для данной сферы (учреждения). После того, как подобный анализ будет одобрен Правительством, Правительство рассматривает выгодность цены. Она определяется по правилу оптимального соотношения цены и качества или оптимальное соответствие целям, также по критерию удовлетворения потребностей конечного потребителя, пользователя. Далее проводится полная оценка всех затрат (расходов) и доходов, включая оценку рисков. Такой же метод используется и при оценке проектов при традиционном финансировании бюджетных проектов. На сегодня сформирована Value for money (VfM) - методическая и информационная база оценки количественных и качественных критериев конкретных проектов по соотношению ценности и издержек. Результаты сопоставления оценок VfM по проекту в варианте ГЧП с результатами, достигаемыми при традиционных подходах, рассматриваются как критически важные для принятия решения о целесообразности и обоснованности использования ГЧП.

1997-2003 гг. в Великобритании по механизму PFI реализовывалось 563 проекта общей стоимостью 35,5 млрд. фунтов. Из 563 проектов 451 были закончены, объекты введены в эксплуатацию, среди них:

34 больницы и 119 подобных учреждений

239 новых и «обновленных» школ

23 новых транспортных проекта, в том числе и платная автодорога вокруг северного Бирмингема

34 пожарных и полицейских участка

13 новых тюрем и центров подготовки служб безопасности

12 объектов по утилизации мусора и водоснабжению

167 других проектов в таких отраслях как оборона, сфера отдыха, культура, жилищное строительство и IT

Важно, что британское правительство не рассматривает PFI как панацею, способную разрешить проблемы государственной сферы. Из 45 млрд. фунтов инвестиций в государственную сферу только 11% были профинансированы через PFI, источниками финансирования прочих проектов являлись средства ведомственных бюджетов и ре-инвестиции из доходов от продажи активов.
Эксперты выделяют основные черты проектов PFI:

• Большой объем капиталовложений, сопряженный с необходимостью эффективного менеджмента, управления рисками при строительстве
• Частный сектор имеет соответствующий опыт и, как правило, необходимые ресурсы
• Проекты выбираются в тех сегментах (отраслях), которые нуждаются в реконструкции (обновлении) и для которых PFI будет эффективным способом «восстановления» с возможностью распределить все риски между государственным и частным секторами
• Долгосрочная основа вложений
• Высокая стоимость проекта, высокая вероятность (100%) окупаемости
• Технологии и другие аспекты модернизируемого сектора не чувствительны к резким изменениям
• Длительный срок окупаемости

Британское правительство отмечает, что PFI это не только финансовая составляющая, но и другие преимущества для госсектора:

• Поддержание высоких стандартов сервиса, оказания услуг
• Проекты начинают «работать» вовремя, поскольку инвестор заинтересован в том, чтобы быстрее их запустить, чтобы они начали окупаться и приносить прибыль
• Более эффективное использование государственных средств
• Инвестор возвращает деньги постепенно (например, срок для новой больницы – 25 лет), у инвестора есть заинтересованность к тому, чтобы улучшать качество услуг, высокий уровень стандартов, поскольку от этого зависит его конечная прибыль, плюс если будут выявлены какие-либо недостатки он вынужден будет самостоятельно их устранять
• Лучшее понимание общей стоимости обеспечения тех или иных услуг (частный инвестор определяет стоимость услуг, которая включает как затраты на строительство реконструкцию и тд, так и затраты на поддержание объекта в надлежащем состоянии)
• Новые подходы к работе и к оказанию услуг (госсектор определяет, какая именно услуга будет оказываться, а частный инвестор определяет, каким образом с использованием инноваций и т.д.)

Примечательно, что в Великобритания отсутствует специальное законодательство о ГЧП, но это не основная проблема для обсуждения в Великобритании. Власти знают, что есть процедуры, которым необходимо следовать, но находят неудобным пытаться соблюдать «открытую» или «закрытую» (ограниченную, узкую) процедуру, которая будет установлена Директивами (Правилами, законом). Проблема была решена на начальном этапе истории PFI Постановлением (statement) Правительства, согласно которому PFI-проекты требуют договорной процедуры. Это может быть связано также с тем, что основным источником англосаксонской системы права является судебный прецедент, а не нормативно-правовой акт, и правовое отношения принято регулировать сложившимися традициями (прецедентами).

Договорная структура PFI-проекта выглядит следующим образом.

Предприятие госсектора (Authority) является инициатором проекта. Сферы PFI очень разнообразны: здравоохранение, образование, дороги, службы безопасности, тюрьмы, полиция, суды. Проект не обязательно должен предусматривать строительство новых объектов, это может быть IT-обслуживание, оказание услуг (например: государству не нужна новая тюрьма, но есть необходимость в организации контроля за заключенными). Предприятие заключает Проектное соглашение с Single (Special) Purpose Vehicle (SPV) SPV – это общество с ограниченной ответственностью (limited company), учрежденное с единственной целью – обеспечить Проект соответствующей инфраструктурой, которая требуется Проекту, и не участвующее в каких-либо других проектах (не занимающееся другой деятельностью). Как правило, SPV управляется специальным PFI –подразделением крупной строительной компании, но предпочтительно, чтобы оно (SPV) действовало на в рамках совместного предприятия (договора о совместной деятельности) (JV), в которое входят «поставщики специалистов» и/или «поставщики денег». Финансирование обеспечивается:

1. На основе равного участия – по Договору между акционерами (учредительный договор) (Shareholders’ Agreement) между разными JV- компаниями (совместными предприятиями)

2. Обыкновенными займами – на основании Кредитного соглашения (Credit Agreement).
Согласившись обеспечивать услуги для Предприятия госсектора по Проектному соглашению, SPV получает возможность нанимать другие компании – субподрядчиков. Компании-субподрядчики заключают договор с основной строительной компанией. Основная строительная компания – это, как правило, одно из структурных звеньев (одна из компаний), входящих в состав SPV. Также она заключает договоры с FM – компаниями (Facilities Management companies) на долгосрочное управление facility объектом проекта (услугами, недвижимостью и т.д.).

В структуре Проекта присутствует очень много договоров. FM – компания может нанимать множество организаций, в частности для решений вопросов проектирования и дизайна при строительстве. Кроме того, необходимо будет нанимать персонал для обслуживания госучреждения.

Для дополнения цепочки контрактов каждый из участников заключает договоры напрямую с предприятием госсектора в случае, если SPV не сможет реализовать проект, «потерпит неудачу».

Описанная система договоров является самой общей. На практике в специальных проектах договорные связи более сложные.

Частные участники проекта действуют на основании партнерских соглашений с правительственными органами. Например, в проектах национальной системы здравоохранения в состав участников входят Primary Care Trusts (одна из структур системы здравоохранения, ответственная за оказание первой помощи в пределах локальной территории или в определенной сфере), местные власти (советы, правительства, Councils), подразделения Скорой помощи, которые взаимодействуют на основе партнерских отношений во главе с Правительственным органом, Партнерствами по здравоохранению.

В качестве методологического центра по вопросам теории и практики ГЧП Правительством Великобритании образовано Агентство Partnerships UK. Первоначально оно действовало в качестве рабочего подразделения Минфина по ГЧП, затем было преобразовано в совместную государственно-частную структуру (51% частного сектора).
Британские власти пользуются стоимостным цензом проекта. Подготовкапроектов занимает много времени и ресурсов, при этом издержки на подготовку не сильно зависят от масштаба проектов (всегда присутствую стандартные статьи расходов – привлечение финансовых и инвестиционных консультантов, юристов, проведение операций по расчетам и т.д.). Очень большие суммы тратятся на переговоры и подписание договоров. Подавляющее большинство проектов в прошедшем времени включали основной капитал стоимостью не менее 20 млн. фунтов. Сейчас практическое правило таково, что проекты стоимостью менее 20 млн. фунтов не подходят для схемы PFI. Однако разработаны новые схемы, по которым небольшие проекты объединяются с тем, чтобы оправдать сроки и стоимость, необходимые для реализации по схеме PFI.

Источник: http://www.ucates.ru/analytics_09

Вернуться к разделу статей