Инвестиционные возможности жилищно-коммунального хозяйства, модернизация объектов коммунальной инфраструктуры

Затянувшийся процесс преобразований не позволяет жилищно-коммунальному хозяйству выполнять свои задачи по обеспечению комфортных условий проживания граждан. В течение последних лет возросло число аварий и катастроф на коммунальных предприятиях, не сокращаются потери ресурсов, во многих регионах отмечается неудовлетворительное качество подаваемой воды, обостряются проблемы загрязнения окружающей среды. Планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водо-, тепло-, электроснабжения практически полностью уступил место аварийно-восстановительным работам.

Одной из основных причин сложившейся ситуации является несоответствие средств, вкладываемых в воспроизводство основных фондов, масштабам их износа*1. Так, расходы на амортизацию, отчисляемые в соответствии с существующими нормами, совершенно не соответствуют масштабу фактического физического износа основных фондов. При недостаточности источников имеются в виду не только вложения, связанные с новым строительством, но и оценка возможности использования существующих производственных мощностей. Коммунальные предприятия вынуждены решать вопросы по восстановлению объектов основных средств путем либо капитальных затрат на реконструкцию, техническое перевооружение, модернизацию, либо проведения разных видов ремонта.

При балансовой стоимости основных фондов коммунального хозяйства около 1 трлн руб. величина амортизационных отчислений в 2005 г. составила приблизительно 42 млрд руб., или 4,2% их стоимости. Чуть больше 36 млрд руб. составляют затраты на капитальный ремонт и техническое обслуживание основных фондов, что явно недостаточно для поддержания их в должном состоянии. Иными словами, общая величина инвестиционной составляющей (сумма амортизационных отчислений и половина средств, направляемых на капитальный ремонт и техническое обслуживание основных фондов коммунального хозяйства) в совокупных расходах предприятий отрасли составляет всего 5%. В то же время продолжают функционировать нуждающиеся в обновлении фонды со 100-процентным износом, на которые амортизация не начисляется. Однако средств на их обновление у предприятий нет. Ежегодный недоремонт объектов ЖКХ достиг критической величины, за пределами которой - лавинообразный рост чрезвычайных ситуаций с непредсказуемыми последствиями, особенно в осенне-зимний период. К этому также можно добавить то, что монопольное положение муниципальных предприятий на рынке коммунальных услуг не мотивирует их к снижению затрат. В силу перечисленных факторов2 ЖКХ является инвестиционно непривлекательной отраслью, что тормозит приток капитальных вложений и ставит проблему обновления основных фондов в зависимость от бюджетных возможностей территории (муниципального образования или субъекта Федерации).

В целях повышения качества предоставляемых услуг, снижения потребления энергетических ресурсов, обеспечения более рационального использования водных ресурсов, улучшения экологического состояния территорий в настоящее время реализуется принятая Правительством РФ в рамках программы "Жилище" подпрограмма "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры". Она призвана решить задачи:

• модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. Направляемые на реализацию подпрограммы бюджетные средства предназначены для выполнения проектов модернизации, связанных с реконструкцией и заменой существующих объектов (с высоким уровнем износа), а также со строительством новых объектов;
• повышения эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры. Реализация этой задачи будет обеспечена путем определения условий отбора субъектов Федерации на получение средств федерального бюджета для реализации проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры;
• привлечения средств внебюджетных источников для финансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, в т.ч. для развития механизмов кредитования указанных проектов.

Общая потребность в средствах на полное восстановление и модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры оценена подпрограммой в 1,46 трлн. руб. Очевидно, что этот объем не может быть обеспечен только за счет бюджетных вложений, поскольку он соответствует сумме примерно годовых доходов предприятий отрасли. Поэтому подпрограмма ставит задачу формирования инвестиционной привлекательности коммунального комплекса путем создания условий для привлечения средств внебюджетных источников.

Следует отметить, что в стране уже имеются случаи вхождения частного капитала в отрасль, в частности в водоканализацйонное хозяйство Оренбурга, Перми, Ростова, Брянска и других городов, где между бизнесом и властью были заключены соглашения на эксплуатацию водоканалов, являющиеся наглядными примерами частно-государственного партнерства. Вместе с тем масштаб вхождения негосударственных структур в отрасль оставляет желать лучшего. Так, доля частных предприятий в общей структуре доходов предприятий ЖКХ не превышает 20%**, хотя в структуре убытков составляет всего 7%, в то время как доля государственных и муниципальных предприятий по этим показателям составляет примерно 50 и 90% соответственно, что свидетельствует о меньшей эффективности деятельности последних. Иначе говоря, разгосударствление этих предприятий может способствовать активизации вхождения частного капитала, направлению его на модернизацию коммунальной инфраструктуры и повышению, в конечном счете, эффективности их деятельности, в т. ч. и социальной.

Таким образом, одним из препятствий реализации целевой функции жилищно-коммунального хозяйства является крайне неудовлетворительное состояние основных фондов отрасли. Их модернизация в рамках подпрограммы "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" нуждается в значительных финансовых средствах, среди источников которых доля бюджетов всех уровней предусматривается в размере около 50% от общего объема (48,6 млрд руб. на период 2006-2010 гг.). Другую половину призваны восполнить внебюджетные средства. Нетрудно заметить, что бюджетные средства составляют всего 3,4% объема необходимых для полного восстановления и модернизации средств. Таким образом, основным финансовым ресурсом проведения модернизации становятся собственные средства коммунальных предприятий, т. е. амортизационные отчисления и часть расходов на техническое обслуживание и капитальный ремонт оборудования, направляемых на инвестиционные цели. Однако нынешняя их величина и особенно доля в структуре тарифа, очевидно, не дают повода для осуществления реального прорыва в вопросе модернизации. Вместе с тем данный источник по своему потенциалу намного выше, поскольку обладает существенными резервами роста. Проблема заключается в выявлении этих резервов и их максимальном использовании. К ним можно отнести следующие:

• недооцененные основные фонды, переоценка которых позволит увеличить амортизационную часть инвестиционной составляющей;
• повышение ресурсной эффективности, т. е. снижение расходов используемых в процессе производства и реализации ресурсов (топлива, воды, электроэнергии, средств на оплату труда);
• формирование ремонтного фонда с указанием в учетной политике целей его использования.

Вследствие дисбаланса между объемами основных фондов и величиной амортизационных отчислений накапливаемая сумма последних оказывается недостаточной для полноценного обновления первых. Более того, практика показывает, что ввиду неурегулированности отношений, связанных с использованием основных фондов, между собственником имущества в лице муниципалитета и коммунальными предприятиями амортизация может вообще не начисляться. Например, вследствие передачи имущества в безвозмездное пользование коммунальным предприятиям ее не начисляют ни сами предприятия, ни орган по управлению имуществом данного муниципального образования, а в случае договора аренды стороны по ошибке не учитывают арендную плату в качестве источника капитальных вложений.

Недостаточность величины амортизации косвенным путем подтверждается показателем фондообеспеченности, т. е. стоимости основных фондов в расчете на 1000 обслуживаемых жителей. Его можно использовать при оценке обеспеченности мощностями, правильности определения стоимости основных фондов и возможностей начисления амортизации в необходимых объемах. Значения показателя в каждом конкретном случае зависят от структуры и состояния основных фондов, их соответствия реальной рыночной стоимости. По экспертной оценке Института экономики ЖКХ, минимальная величина данного индикатора, которая позволяет обеспечить инвестиции на развитие систем коммунальной инфраструктуры, составляет в среднем по России на 1000 обслуживаемых жителей около 50 млн руб. Она складывается из фондообеспеченности всех отраслей ЖКХ с корректировкой на уровень благоустройства того или иного региона. В среднем по России совокупная по всем отраслям величина данного показателя составляет всего 7 млн руб., т. е. в 7 раз меньше рекомендуемой, что подтверждает явную недооценку стоимости основных фондов.

Но у переоценки есть обратная сторона - увеличение стоимости основных фондов и, как следствие, амортизационных отчислений приводит к росту тарифов на коммунальные услуги, что, очевидно, является нежелательным для муниципальных властей и служит для них главным аргументом (фактически популистским) в пользу непроведения переоценки. К тому же переоценка основных фондов и их последующая регистрация -дорогостоящая, длительная и трудоемкая процедура, на которую может уйти больше одного года. Тем не менее руководство предприятий ЖКХ и муниципальных образований должно понимать потенциальный ущерб от сиюминутного эффекта сохранения тарифов и расходов на переоценку. Действительно, едва ли возможно вкладывать финансовые средства в развитие коммунальных предприятий ЖКХ без проведения анализа их состояния и оценки стоимости. В противном случае от инвестиций не следует ожидать отдачи, более того, еще больше возрастет отставание в развитии предприятий. Из этого замкнутого круга выйти весьма затруднительно. Ведь тарифы на жилищно-коммунальные услуги повышаются в любом случае, и. как правило, в силу роста цен на товары и услуги естественных монополий т.е. топливо, электроэнергию и железнодорожные перевозки, что в конечном итоге приводит к росту текущих затрат предприятий и хроническому дефициту собственных средств в качестве источников финансирования капитальных вложений. Тем самым доход от роста тарифов уходит на возмещение повышающихся текущих затрат. Например, обследования предприятий водо-и теплоснабжения в различных регионах страны показали, что при необходимых 4-5% замены труб меняется не более 1.5-2%, в результате чего и накопился столь значительный износ и наблюдаются высокие потери ресурсов. В то же время затраты на производство жилищно-коммунальных услуг превышены на 30%, в сфере ЖКХ занято излишнее количество персонала (вместо 18 человек на 1 тыс. жителей - 28). превышен расход топлива (вместо 158 кг условного топлива используются 175), наблюдается сверхнерациональное потребление ресурсов и т. д." В этой связи одним из выходов является сочетание проведения переоценки основных фондов (где это объективно необходимо, что выявится в результате обследования фондов) и мероприятий по повышению ресурсной эффективности, направленных на снижение текущих материальных затрат (программы ресурсосбережения, оптимизации численности персонала и т. п.). Подобная реструктуризация себестоимости позволит высвобожденные в результате экономии ресурсов средства направить на инвестиционные цели, т. е. увеличить долю инвестиционной составляющей в тарифе в коммунальном секторе вплоть до 18-20%. Сэкономленные финансовые ресурсы могут быть направлены и на погашение заемных средств, взятых на реализацию этих мероприятий, от чего данное направление станет экономически привлекательным. В этой связи отметим, что коммунальные предприятия имеют следующие особенности по сравнению с другими заемщиками:

• стойчивый рынок сбыта и поток коммунальных платежей;
• арифы на услуги подлежат урегулированию в отличие от цен на товары предприятий других отраслей. Зачастую размер тарифов устанавливается не на основании реальной стоимости услуг, а по политическим мотивам;
• преобладающее число коммунальных предприятий имеет институциональные формы муниципальных унитарных предприятий.

Учитывая две последние особенности, в современных условиях коммунальные предприятия должны рассчитывать на приток ресурсов только за счет собственных резервов, что зависит от правильного формирования тарифов на услуги (в т. ч. отчислений в ремонтный фонд), от прибыли, заемных средств (что актуализирует повышение инвестиционной привлекательности коммунальных предприятий), капитальных вложений из бюджетов всех уровней.

Что касается институциональной стороны, то муниципальные унитарные предприятия так и не стали привлекательными объектами вложений, и сохранение этой организационно-правовой формы вряд ли позволит им привлекать внебюджетные источники. В этом случае они смогут рассчитывать только на бюджетную обеспеченность территории. Вопросы же, касающиеся возможных институциональных форм привлечения инвесторов в финансирование городской инфраструктуры (аренды, концессии, доверительного управления и т. п.) являются темой отдельного разговора, что не позволяет рассмотреть их в данной статье.

Возможность формирования на коммунальных предприятиях ремонтного фонда (резервов предстоящих расходов на ремонт), допускаемая Налоговым кодексом РФ (ст. 260 и 324), направлена на обеспечение равномерного включения в себестоимость услуг затрат на проведение ремонтных работ объектов инженерной инфраструктуры, так как последние имеют длительный период использования, продолжительные межремонтные сроки и высокую стоимость ремонтов. Поскольку источником возмещения стоимости ремонтных работ служат текущие расходы в целом (непосредственно через себестоимость продукции или опосредованно через формирование ремонтного фонда), а возмещение капитальных вложений происходит в нормируемых показателях, да еще спустя какой-то период времени, естественным выглядит стремление предприятия квалифицировать свои действия как проведение ремонтных работ. Обследования, проведенные во многих регионах страны, показали, что, как правило, предприятия не стремятся формировать ремонтный фонд. Хотя если планируется проведение особо крупных и дорогостоящих ремонтов, которые осуществляются раз в несколько лет, то целесообразно формировать ремонтный фонд, т. е. накапливать средства для финансирования затрат по ремонту в течение нескольких лет, а также отразить это в учетной политике.

Отчисления в ремонтный фонд рассчитываются исходя из среднегодовой стоимости основных фондов, умноженной на норматив отчислений, который утверждается предприятием на несколько лет. При этом целесообразно данный период брать не произвольно, а как период между двумя капитальными ремонтами, определяемый инженерными специалистами на основании технических проектов, паспортов оборудования, сертификатов и т. п. Экономический смысл норматива заключается в том, чтобы показать, сколько средств будет потрачено на 1 руб. основных средств. Очевидно, что чем больше объектов коммунальной инфраструктуры, тем больше средств необходимо на их ремонт. То есть масштаб отчислений в ремонтный фонд напрямую зависит от стоимости основных фондов. Это обуславливает необходимость принятия в расчет суммы отчислений не балансовой (остаточной) стоимости, а восстановительной стоимости средств, поскольку старение основных фондов вызывает уменьшение их остаточной стоимости. Но средств для ремонта таких объектов, наоборот, требуется больше. Это означает, что при износе фондов, например, свыше 70% следует устанавливать повышенный норматив отчислений. В этой связи коммунальным предприятиям целесообразно разрабатывать четкие планы всех видов ремонта (текущего, планово-предупредительного, капитального и т. п.) и свои бюджеты в соответствии с существующей схемой учета. Особую ценность это имеет при внедрении на предприятиях управленческого учета и бюджетирования.

Анализ и выявление собственных средств в качестве источников инвестиций в ЖКХ был бы неполным без упоминания прибыли. В целом по стране жилищно-коммунальное хозяйство является убыточным, однако определенное число коммунальных предприятий, особенно вследствие стремления проведения единой тарифной политики, постепенного сокращения применения перекрестного субсидирования, увеличения уровня платежей граждан, заканчивают год с положительным финансовым результатом. Это дает возможность увеличить объем средств, направляемых на развитие (до 40% полученной прибыли).

Таким образом, реализация задач в рамках подпрограммы Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры", направленных на ликвидацию критического износа основных фондов, обеспечение надежности работы систем жизнеобеспечения, в связи с ограниченностью объемов бюджетного финансирования обуславливает усиление роли собственных средств как источника финансирования. В качестве такого источника предлагаются:

• прирост амортизационных отчислений вследствие переоценки основных фондов;
• реструктуризация себестоимости, выражающаяся в снижении материальных затрат в результате повышения ресурсной эффективности, что позволит увеличить инвестиционную составляющую;
• формирование полноценного ремонтного фонда с отражением в учетной политике предприятия, который позволяет накопить финансовые средства для крупных и дорогих работ.

1. В подпрограмме -Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" федеральной целевой программы Жилище указано, что вследствие износа суммарные потери я тепловых сетях достигают 30% произведенной тепловой энергии. Это эквивалентно сжиганию 65-60 ялн т условного топлива а год. Утечки и неучтенный расход воды при транспортировке в системах водоснабжения а ряде городов достигают 60% от поданной в сеть воды. 38% очистных сооружений канализации эксплуатируются более 25 лет и требуют срочной реконструкции. Поданным сводной формы № 22-ЖКХ по Российской федерации за 2005 г.
2. К этим факторам также следует добавить хроническое превышение кредиторской задолженности предприятий ЖКХ над дебиторской (примерно 50 млрд. руб. или на 20%). Это более 60 городов с населением в общей сложности около 50 млн. человек. Теплом, электричеством, услугами водоснабжения и канализации 01 частных операторов пока снабжаются немногим более 10 млн. человек (Российская газета. 2S.ОЗ.О6)

журнал "ЖКХ" февраль 2007 г.