Лекс Консалтинг

8 (3452) 403-434

gkh.lex@gmail.com  Skype: kg_lex

 

Жилищное самоуправление: проблемы и перспективы



Источник: http://ikd.ru

Весной 2007 года сотрудники ИКД приняли участие в исследовании, организованном ФОМом, на тему жилищного самоуправления, работы жилищно-коммунальных служб и влияния реформы ЖКХ на ситуацию с жилым фондом. В предлагаемой вниманию статье кратко, в популярной форме, изложены его результаты, связанные с проблемой организации самоуправления. В качестве изучаемых «случаев» описаны три дома с разной степенью жилищного самоуправления. Во всех трех случаях все или подавляющее большинство жителей – собственники своих квартир.

Исследование проводилось в 2007 году в трех крупных городах России (Перми, Астрахани и Нижнем Новгороде) по методике «кейс-стади» («исследование случая») на основе наблюдений и полуструктурированных фокусированных интервью с жилищными активистами, экспертами и простыми жителями. В данной статье приводятся результаты той части исследования, которая проходила в Нижнем Новгороде в апреле-мае 2007 года.

Контекст исследования

Согласно Жилищному кодексу, принятому в 2005 году, жители многоквартирных домов должны выбрать одну из форм управления домом: ТСЖ, управляющую компанию (УК) или непосредственное управление (НУ). Больше всего возможностей для жилищного самоуправления дает такая форма как непосредственное управление. Но в большинстве населенных пунктов РФ местные власти и коммунальщики делают все возможное, чтобы не допустить распространения этой формы. Иногда, напротив, эта форма навязывается «сверху» и является чистой формальностью. Реальное НУ подразумевает создание в доме какого-либо органа самоуправления (например, домкома), коллективное принятие решений (общими собраниями или заочным голосованием), заключение договоров с обслуживающими организациями и коммунальщиками напрямую – без посредников. Кроме недовольства чиновников, эта форма встречает на своем пути и другие препятствия: отсутствие традиций самоуправления, разобщенность жителей, противоречивые интересы, патерналистские настроения по отношению к государству, неразработанность процедуры (например, для заключения договоров с коммунальщиками напрямую).

Вторая по степени благоприятности для самоуправления форма – ТСЖ (Товарищество собственников жилья), но серьезным минусом ее является отсутствие в типовом уставе действенных форм контроля за избираемым правлением, что позволяет ему – в случае нечестности его членов – злоупотреблять своими полномочиями. Другим серьезным минусом является то, что при ТСЖ жильцы не могут напрямую заключить договора с коммунальными службами.

В процессе приватизации сферы ЖКХ бывшие ДЕЗы и ЖЭКи постепенно будут превращены в частные управляющие компании, которые будут заниматься организацией обслуживания домов и их ремонтом. Власти, как правило, имеют личный интерес в том, чтобы все многоквартирные дома попали под управление УК, созданными на базе бывших ДЕЗов. (Такие УК в исследовании мы будем называть «частно-государственными».) В тоже время, возникают новые частные управляющие компании, которые также заинтересованы в максимальном извлечении прибыли, но легче поддаются контролю со стороны жителей, так как не имеют «крыши» в лице государства и заинтересованы хорошо работать (по крайней мере, на начальном этапе), чтобы привлечь к себе дополнительные дома.

Случай 1. Дом в начале пути к жилищному самоуправлению

К апрелю 2007 года инициативная группа в доме существовала три месяца. Причинами ее создания были уплотнительная застройка и проблема отсутствия капитального ремонта. В 6 из 8 подъездов были выбраны старшие по подъездам. Дом остается под управлением «частно-государственной управляющей компании» - бывшего ДЕЗа. В доме около 800 жильцов, техническое состояние дома плохое, необходим капитальный ремонт.

Основными препятствиями на пути самоуправления в доме оказались следующие.

Патернализм большинства жителей, привычка к тому, что жилищно-коммунальные проблемы должен решать ДЕЗ, государство. Этому способствует то, что значительная часть людей среди жителей дома пожилые. Большинство жителей сталкивалось с тем, что ДЕЗ, ЖЭК работают очень плохо, обманывают, обворовывают, но другие варианты им кажутся невозможными. Причины консерватизма, нежелания ничего менять, в том числе, страх и бедность. Людиопасаются, что перемены в управлении домом, начало ремонтных работ повлечет за собой повышение платежей.

В доме есть группа людей, которая не препятствует деятельности инициативной группы, но и не поддерживает ее: «Бабушки говорят, зачем вам это нужно?», - рассказывает лидер инициативной группы. Другая часть жителей не интересуется проблемами дома, так как в их собственной квартире пока все в порядке (от технических проблем дома больше всего страдают первые и последние этажи), а состояние подъезда и двора им безразлично, так как большую часть времени они проводят за пределами своего жилья. Они не участвуют в деятельности по решению проблем дома, объясняя, что у них «нет времени». В действительности, вопрос «времени» - это вопрос приоритетов. Если в квартире начинает течь с потолка вода, время общаться с жилищными конторами сразу находится. Без этого многие находят это занятие скучным и затратным, и предпочитают перекладывать его на плечи других.

Усложняет ситуацию разобщенность жителей – имеет место слабая коммуникация между соседями, в том числе потому, что в доме очень много жильцов, есть лифт, и многие люди просто не встречаются и не знакомы друг с другом. Коммуникация и сотрудничество развиты на уровне этажей – 2-4 квартиры. На многих этажах жители сами договариваются по поводу уборки подъезда, ставят на лестничных клетках дополнительные двери. В лучшем положении находятся те подъезды, где есть активная старшая по подъезду, так как она (как правило, это пожилая женщина) выходит с инициативой ремонта, домофона, графика уборки и т.д.

В доме есть конфликт интересов. Группа жителей, которая отличается высоким уровнем доходов или обладает какой-либо властью (была рассказана история о сотруднице милиции) отрицает ценность сотрудничества и учета интересов других жителей. Некоторые из таких жителей демонстративно игнорируют попытки обустроить территорию, улучшить состояние дома, хамят и отказываются от любой коммуникации. Когда владельцам автомашин понадобилась автостоянка, они, зная, что другие жители против, тайно, ночью заасфальтировали участок газона.

У участников инициативной группы не было опыта организации процесса самоуправления. В частности, не было желания и готовности к проведению общих собраний жителей дома. Собрание с большим числом участников пугало непонятностью процедуры принятия решений – особенно в случае противоречия интересов. Решения принимались инициативной группой и частично доносились до жителей дома и одобрялись ими (2-3 раза обходились квартиры), аргументация «за» и «против» разных форм управления не была известна жителям. В результате, власти смогли найти среди жителей дома людей, которые собирали подписи в пользу «частно-государственной» УК.

Плохое техническое состояние дома, давление властей, отсутствие достаточного ресурса времени, опыта и сил у инициативной группы привело к тому, что формы НУ и ТСЖ были отвергнуты сразу (никто не хотел брать на себя ответственность), а новосозданная частная управляющая компания – спустя пять месяцев после создания инициативной группы (новые УК при ближайшем рассмотрении не вызвали доверия у активистов). Дом остался под управлением «частно-государственной» УК, инициативная группа впала «в спячку».

Факторы, способствующие самоуправлению, и достижения.

«Государственная» УК провела в доме значительную часть капитального ремонта из-за активности инициативной группы, жалоб активистов в вышестоящие инстанции и опасения, что дом уйдет к «частной» УК.

Возникновению инициативной группы способствовала общая для жителей дома проблема – уплотнительная застройка, расширение проезжей части. Жители принимали участие в митингах протеста, инициативная группа существует и может мобилизовать жителей на активную деятельность в случае обострения ситуации. Кроме того, важную роль сыграло то, что в доме нашелся человек, выступивший в роли инициатора создания инициативной группы.

Подъезды, где есть активные старшие по подъездам, выглядят чище и обустроеннее.

Случай 2. Жилищное самоуправление держится на одном человеке

4 года в доме существует домком, но большинство его функций выполняет одна пожилая жилищная активистка. В январе 2007 года дом перешел под управление частной УК. В доме есть конфликт между новаторами и консерватороми – сторонниками «государственной» и новосозданной частной УК.

Дом расположен в центре города, в очень выгодном в коммерческом смысле месте. Квартиры большие, престижные. Половина жителей – новые, высшая прослойка среднего класса, вторая половина – старые, мало и среднеобеспеченные.

Основные препятствия на пути самоуправления таковы.

Среди жителей много новых жильцов, которые совершенно не стремятся к общению с соседями, не хотят вникать в проблемы дома, не готовы тратить на них свое время, предпочитают платить за решение проблем дома какой-то «сервисной службе». В целом, их устраивает деятельность лидера домкома, которая организовала переход к частной управляющей компании, так как повышение платежей их не пугает, а улучшение состояния дома ими одобряется.

Существует конфликт между обеспеченными и малообеспеченными – вторые выступают в роли консерваторов, уже после перехода к частной УК они пытались организовать возвращение к «частно-государственной» УК, так как испугались возможного повышения платежей. Повышения платежей на обслуживание дома, капремонт, коммунальные услуги не произошло, но цены новой УК на мелкий внутриквартирный ремонт (сантехника, проводка) оказались выше, чем в ЖЭКе, что и заставило малообеспеченных опасаться повышения платежей. Этими людьми, так же как и в предыдущем случае, движет страх скатиться за порог бедности, потерять квартиру, а также патерналистские настроения в отношении государства, от которого они получают значимые для них пенсии, пособия и т.д.

Не способствует самоуправлению нежелание лидера домкома проводить общие собрания в доме, основанное на ее психологической усталости (иногда собрания проходили с высокой степенью конфликтности), из-за чего у жителей недостаточно информации, они не могут выслушать и оценить аргументы друг друга. В результате, возникают слухи, страхи, недоверие и конфликт между двумя группами жильцов.

Домком существует благодаря одному человеку, который выполняет практически всю работу в доме. Остальные жильцы в некоторой степени ей помогают, но активно вовлекаться не хотят. Замкнутость процесса на одного человека чревата тем, что в случае ее ухода от дел, «самоуправление» прекратит свое существование в доме. Да и самоуправлением это трудно назвать в принципе.

Факторы, способствующие самоуправлению, и достижения.

Возникновению инициативной группы, сплочению жителей способствовала общая проблема – опасность сноса дома и расселения жильцов по удаленным районам (когда домком только появился, жители в его деятельности участвовали немного активнее).

Важно, что в доме нашелся человек, способности и жизненная ситуация которого позволяли настолько активно включиться в работу по спасению дома. Ее упорная деятельность в течение четырех лет привели к возникновению к ней доверия среди большинства жителей. Доверие играет очень важную роль, так как все жители в полной мере не могут разобраться в тонкостях жилищной реформы. Если в доме нет доверия к активистам, то все их новаторские предложения воспринимаются «в штыки», и никакая преобразовательная деятельность становится невозможна.

Дом не очень большой – около 45 квартир, что облегчает коммуникацию и принятие решений.

В доме есть наработанная система принятия решений: лидер инициативной группы, собрав информацию, посоветовавшись с экспертами и другими членами инициативной группы, пишет проект решения. Затем, она или другие члены инициативной группы, обходят квартиры и собирают подписи жильцов «за» и «против», объясняя смысл решения и отвечая на вопросы. Таким образом, решение получает легитимность. При переходе к новосозданной частной УК такая процедура была необходима по требованиям Жилищного кодекса.

Жители сохранили возможность проживания в центре города, уберегли свой двор от застройки, обслуживание дома после перехода к новосозданной частной УК улучшилось – его деятельность постоянно контролирует лидер инициативной группы.

В доме существует постоянная коммуникация, по крайней мере, между активистами и жильцами. Это дает возможность при необходимости (если ресурсов лидера и его помощников будет не хватать) мобилизовать жителей на борьбу за свои права.

Случай 3. ЖСК: на полпути к самоуправляющемуся сообществу

В данном случае мы были вынуждены рассматривать даже не дом, а два дома сразу, так как они с момента создания были объединены в жилищно-строительный кооператив (ЖСК), имеют общее правление, документацию, счет. Возраст домов – около 40 лет, техническое состояние хорошее, последние 11 лет правление работало добросовестно. В момент проведения исследования шел процесс передачи полномочий новому председателю ЖСК. Председатель ЖСК избирается общим собранием дома, получает небольшую зарплату, выполняет роль паспортистки и еще ряд функций. ЖСК (аналог ТСЖ) изначально, еще в советскую эпоху, обладали экономической самостоятельностью, имели свой финансовый счет, деньги расходовались по решению избираемого правления.

Основные препятствия на пути самоуправления таковы.

В ЖСК имеет место патернализм значительной части жильцов, но не в отношении государства, а в отношении правления и его «группы поддержки», состоящей из пенсионерок, которые вызывают доверие у жильцов. Жители привыкли к их «отеческой заботе» за последние 11 лет. Они вполне довольны, что все проблемы домов решают активисты. При этом, контроль за правлением слабый, и, если бы его члены захотели нецелевым образом использовать средства, вряд ли бы кто-то смог им помешать.

В ЖСК существует конфликт интересов: между малообеспеченным большинством (пенсионерами, старыми жильцами дома) – оно составляет почти 80%, и меньшинством – людьми среднего возраста и молодежью, многие из которых живут в домах недавно и материально обеспечены намного лучше. Некоторые обеспеченные жильцы проявляют нежелание считаться с другими жителями, с правлением и явно игнорируют насущные жилищные проблемы. Например, пенсионерки долго боролись с несколькими автовладельцами, которые упорно ставили свои машины на площадку около мусорных баков, чем делали невозможным вывоз мусора. В тоже время, обеспеченные автовладельцы (в отличие от пенсионерок) в этом доме проявили полную неспособность к самоорганизации – никто из них не захотел заняться оборудованием специальной асфальтированной площадки для машин, как это им предлагало сделать правление.

Правление представляет интересы большинства (малообеспеченных пенсионерок), что приводит к определенной дискриминации меньшинства – технологических новаторов. В частности, в домах невозможно поставить спутниковую антенну и провести выделенную линию Интернет, так как правление не хочет допускать на общую территорию монтеров из других организаций. Оно опасается, что будет нанесен ущерб коммуникациям, целостности крыши, ремонт которых обошелся ЖСК так дорого.

Среди активистов ЖСК практически все – пенсионерки, новому председателю правления – около 50 лет, он самый молодой. Старение актива может привести к тому, что сложившаяся традиция самоуправления прервется.

Факторы, способствующие самоуправлению, и достижения.

Возникновению самоуправления в этих двух домах способствовала изначальная экономическая форма – кооператив – и «выход на сцену» молодой и активной пенсионерки с опытом работы финансистом, которая могла объединить соседей вокруг себя (так как была близка к ним по социальному положению), и в то же время, могла справляться с непростой управленческой работой в ситуации непрерывных экономических реформ, обнищания людей и развала экономики.

В деятельности по решению проблем дома принимает участие около 10% его жителей. Раз в год проходит общее собрание по поводу расходования финансовых средств на обслуживание дома и ремонт, несколько раз в год (2-3) – собрания по насущным проблемам жителей.

Самоуправление способствует социальной защищенности жителей. Так как правление представляет интересы большинства, то оно стремится минимально повышать жилищно-коммунальные платежи: в данный момент они ниже, чем у домов, обслуживающихся государством.

Средства расходуются, прежде всего, на решение наиболее насущных проблем дома – замену коммуникаций, ремонт крыши и т.д. Имеет место долгосрочное планирование. В результате, техническое состояние дома намного лучше, чем большинства домов того же времени постройки.

Жителям удалось добиться уменьшения этажности строящегося напротив дома. Они оспорили этажность в суде, устраивали митинги и другие акции протеста. Правление и инициативная группа занимается оптимизацией обслуживания дома, например, ищут наиболее дешевый вариант вывоза мусора. Они много раз добивались от городских властей помощи в решении коммунальных проблем – 50% компенсации расходов на ремонт крыши, асфальтирования дорожек перед домом и т.д.

Группа активистов может достаточно быстро мобилизовать жильцов на решение проблем ЖСК, благодаря устойчивым контактам между жильцами.

Выводы

Вовлечение всех жителей (или даже 80-90%) в решение проблем дома, скорее всего, является невозможным – в силу разной степени заинтересованности и отсутствия/наличия ресурсов. Такая массовая мобилизация возможна только в ситуации обострения проблемы. Хорошим вариантом является тот случай, когда в самоуправление вовлечен хотя бы значительный процент жильцов (10-20%) – уже это позволяет жителям отстаивать свои права. Остальные жители оказываются «безбилетниками» в этом процессе – получают выгоду от проживания в хороших условиях, ничего для этого не делая. Актив должен осознавать свое право требовать от «безбилетников» участия в какой-либо приемлемой для них форме.

Возникновению инициативной группы жителей, домкома способствует появление или обострение проблемы, важной для всех или большинства жителей, и наличие среди жителей потенциальных активистов – людей, обладающих ресурсом времени и сил, с одной стороны, и настойчивостью, организаторскими способностями, с другой.

Соблюдение демократических, самоуправленческих процедур, отстаивание интересов тех или иных групп жителей зависит, прежде всего, от лидера и активистов – от их мировоззренческих установок, социального положения и т.д. К сожалению, в России навыки самоуправления у людей развиты очень слабо, они готовы передать все полномочия лидеру или инициативной группе, не позаботившись ни о каких процедурах контроля.

В ситуации сложности законодательства и самой системы обслуживания многоквартирных домов у лидера и активистов есть возможность манипулировать остальными при решении проблем дома. Эта возможность ограничена только широким представительством активистов, массовой включенностью жителей в самоуправление и моральными качествами лидера и других людей, активно вовлеченных в процесс.

Существует проблема согласования интересов различных групп жителей. Меньшинство оказывается в заведомо невыгодной ситуации, а большинство не всегда готово учитывать его интересы.

В формировании конфликта, противостояния между жителями значительную роль может играть недостаток информации и возникающие на его базе слухи. Поэтому, важно своевременно и максимально полно информировать жителей о всех действиях и планах инициативной группы. Лидеры и активисты, к сожалению, не всегда понимают ценности проведения общих собраний жителей, открытого обсуждения проблем, информированности и вовлеченности всех жителей в решение проблем дома.

Практически любые совместные действия жителей приносят тот или иной положительный результат. Как минимум, выстраиваются сети коммуникаций, возникает доверие – это способствуют быстрой мобилизации жильцов в случае обострения той или иной проблемы. Доверие развивается в процессе коллективных действий и регулярного общения. Поэтому, инициативным группам необходимо уделять время проведению собраний, субботников, детских праздников и других форм совместных действий.

Александра Крыленко, ИА «ИКД»



Вернуться к разделу статей

Расчет нормативной численности персонала: для организаций ЖКХ, энергетики, бюджетных учреждений

Инвестиционные программы в сфере ЖКХ