Лекс Консалтинг

8 (3452) 403-434

gkh.lex@gmail.com  Skype: kg_lex

 

Социально-экономические проблемы и пути их решения при реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства, Часть 1



Источник: Кодекс-Info N 7-8


Анализ преобразований жилищной системы

Меры, принимавшиеся для преобразования жилищно-коммунальной сферы на протяжении последних лет, дали некоторые положительные результаты.

Существенно изменилась структура собственности жилищного фонда Российской Федерации. После приватизации доля частного жилищного фонда составила более 60% (включая жилищные и жилищно-строительные кооперативы).

Успешно реализуется программа адресной социальной помощи в виде компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам с низкими доходами. В двух десятках регионов проводится эксперимент по использованию новой экономической модели реформы жилищно-коммунального комплекса путем внедрения системы персонифицированных социальных счетов граждан.

Продолжается процесс передачи муниципалитетам государственного и ведомственного жилищного фонда. Существенные изменения произошли и в форме участия бюджетов в жилищном строительстве. Частные компании и индивидуальные застройщики обеспечивают более половины ввода нового жилья.

Однако доминирующей тенденцией последних лет стал резкий рост тарифов и оплаты населением услуг ЖКХ (в 2003 году средний по стране уровень оплаты населением ЖКУ составил 81,6% (при установленном федеральном стандарте 90%). Сохраняется высокая зависимость от бюджетных дотаций производителей жилищно-коммунальных услуг. Практически не происходит привлечение частных подрядных организаций к управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры, в сфере эксплуатации жилья также не удалось пока создать полноценный рынок подрядных услуг, в связи с тем, что привлекательные для бизнеса условия, прежде всего налоговые, до сих пор четко не сформулированы. Углубляется несоответствие между темпами роста цен на ресурсы и на услуги ЖКХ и уровнем доходов населения.

Критически снизились капитальные затраты на содержание жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, которые все еще в основном осуществляются за счет местных бюджетов. Как следует из заключения Главного контрольного управления Президента РФ, по результатам проверки ЖКХ износ инженерного оборудования в ЖКХ достиг 73%, инженерных сетей - 65%. Потери тепла при эксплуатации энергетического оборудования и систем теплоснабжения достигают 60% при норме 16%. Количество аварий и нарушений в работе коммунальных объектов выросло за последние 10 лет в 5 раз.

Необходимость активного участия государства в обеспечении нормального функционирования ЖКХ определяется тем, что ЖКХ является не просто одной из отраслей экономики, но сферой жизнеобеспечения российских граждан, т.е. фактором, обуславливающим состояние национальной безопасности.

Анализ основных результатов проведения преобразований позволяет сделать следующие выводы:

Провозглашенная новая жилищная политика являлась взаимосвязанной и согласованной по своим основным направлениям, исходя из установленных целей, что позволило на федеральном уровне формировать основную законодательную и нормативную базу.

Темпы проведения намеченных преобразований сдерживались как внутренними сложностями установления баланса между принципами экономической и социальной эффективности в жилищной сфере, так и внешними факторами, связанными с проблемами достижения макроэкономической стабилизации и медленным продвижением по проведению структурных реформ.

Глубокого реформирования в сфере ЖКХ за эти годы не произошло. В целом система функционирования жилищно-коммунального комплекса остается неэффективной, обеспечить осуществление модернизации ЖКХ и приостановить нарастание негативных тенденций в отрасли не удалось. Серьезной проблемой является отсутствие комплексного подхода к реформированию жилищно-коммунальной сферы.

Единая государственная жилищная политика

Важнейшей задачей государства являются координация основных мероприятий реформы ЖКХ с другими проводимыми реформами и обеспечение согласованности действий на федеральном, региональном и местном уровнях.

Платежеспособность населения стала очевидным ограничителем проводимой политики в сфере ЖКХ . Без роста доходов граждан никакие стратегии не превратят этот сектор экономики из потребителя бюджетных средств в доходную сферу. Решить проблему может синхронизация проведения жилищно-коммунальной реформы с реформой доходов населения. При этом сама программа реформы ЖКХ должна содержать механизмы взаимоувязки темпов роста платежей населения с повышением уровня доходов и снижением издержек в жилищно-коммунальной отрасли.

Не менее актуальны задачи координации и сбалансированности процессов реформирования ЖКХ с реформой межбюджетных отношений. Накопившаяся бюджетная задолженность перед ЖКХ стала одной из причин ухудшения его финансового положения. В настоящее время средства федерального бюджета на нужды ЖКХ предусматриваются в Фонде компенсаций на субвенции и субсидии на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, а также в Фонде софинансирования социальных расходов, большая часть которого направляется на субвенции для малообеспеченных семей по оплате ЖКУ. Остается актуальной и нуждается в решении проблема целевого использования этих средств. В условиях перехода на новые условия функционирования региональных и местных бюджетов в изменении подходов нуждается и механизм трансфертов. Необходим более полный учет региональных особенностей при утверждении стандартов и нормативов ЖКУ, используемых при расчете распределения по субъектам Федерации средств Фонда финансовой поддержки регионов.

Успех реформирования во многом будет определяться тем, насколько полноценно будут финансово обеспечены расходные обязательства по поддержке ЖКХ , которые передаются на муниципальный уровень. При этом одной из наиболее сложных проблем финансового обеспечения полномочий ОМСУ по реформированию ЖКХ является усредненный подход в расчетах Минфина, который слабо учитывает дифференциацию конкретных территорий по уровню бюджетной обеспеченности и доходов населения. Так, перераспределение расходных полномочий рассчитывается на общую сумму консолидированного бюджета регионов в масштабах всей страны. Между тем речь должна идти о достаточности бюджета каждой территории с учетом особенностей ее налогового потенциала. Поэтому целесообразно при принятии Закона о федеральном бюджете на очередной год рассматривать консолидированный бюджет РФ в разрезе консолидированных бюджетов каждого субъекта Федерации.

Решение задачи регулирования рынков жилья на макроуровне, оценки социальной приемлемости положения дел в целом требует усиления государственного наблюдения и косвенного регулирования макроэкономических показателей рынков жилья. Государство и муниципальные власти не должны ухудшать работу рынков жилья мелочным вмешательством: они не в состоянии контролировать каждого, но зато такое вмешательство усиливает коррупцию. В то же время требуется помощь властей населению и частному сектору в сфере стратегического планирования, в организации долгосрочной финансовой устойчивости жилищной сферы.

Органы местного самоуправления, являясь собственниками имущества в жилищно-коммунальном хозяйстве, обязаны организовать квалифицированное управление этим имуществом. Для этого они должны нанимать такие управляющие компании (муниципальные предприятия или организации другой формы собственности), которые будут самостоятельны в принятии управленческих решений при контроле со стороны собственника; стимулировать создание объединений собственников жилья. При формировании договорных отношений с ресурсоснабжающими предприятиями ЖКХ целесообразно, чтобы со стороны заказчика услуг выступали совместно управляющая компания и администрация муниципального образования. В этом случае управляющая компания будет нести ответственность в пределах платежей населения, а администрация МО - в пределах сумм бюджетного дотирования предоставляемых услуг. Главное - найти паритет интересов муниципалитета, инвестора и населения. Одним из возможных стимулов создания объединений жильцов было бы введение механизма адресной помощи объединениям собственников. В настоящее время декларируемое равенство прав на финансовую поддержку граждан, входящих в ТСЖ , и остальной части населения не реализуется, что ведет к возникновению задолженности ТСЖ перед коммунальными службами.

Должны быть созданы механизмы, которые обеспечат профессиональное конкурентное управление жилищным фондом. При этом собственник (в том числе муниципалитет) или их объединение (товарищество собственников жилья) будет выбирать ту управляющую компанию, которая в пределах заданных ей финансовых ресурсов обеспечит наилучшее содержание здания и предоставление жилищно-коммунальных услуг. Решать эти задачи такая управляющая компания может через заключение договоров с другими организациями, а также собственными силами.

Необходимо обеспечить открытость процесса тарифного регулирования для заинтересованных сторон, предусмотрев возможность публичных слушаний на заседаниях регулирующего органа, а также порядок привлечения представителей потребителей к процессу регулирования. Процедуры тарифного регулирования должны работать на развитие механизмов партнерства органов государственной власти и местного самоуправления, бизнеса и населения.

 

Важная задача - стимулирование через договорные отношения перехода на приборный учет потребляемых ресурсов, на возможность потребителем регулировать объем потребления (например, теплоносителя) и на оплату по фактическому потреблению ресурсов.

Стоимость жилищно-коммунальных услуг в РФ и их реальная себестоимость несоизмеримы с доходами большей части граждан. Ни в развитых странах, ни в странах с переходной экономикой оплата ЖКУ не играет такой большой роли в бюджетах домохозяйств, как в России. Так, доля расходов на ЖКУ колеблется от 9,2% совокупного семейного дохода в Австрии до 3,4% в Швеции; в Венгрии - 10,8%; в Польше - 9,9%. По выводам многих специалистов, доля платежей за ЖКУ не должна превышать 10% от семейного дохода, так как за пределами этой цифры начинается быстрый рост неплатежей, а, кроме того, превышение этой доли для малообеспеченных семей ведет к необходимости отказываться от жизненно важных товаров и услуг, в том числе связанных с питанием, лечением и образованием.

Переход от политики прямого финансирования из бюджетов соответствующих уровней к принципам самоокупаемости предприятий ЖКХ делает актуальным изменение подходов к принципам налогообложения в жилищно-коммунальной сфере. Одной из наиболее острых проблем является растущее бремя налоговых выплат, которые приводят к росту цен и в основном перекладываются на население. С 1 января 2004 года начал действовать новый порядок взимания НДС, согласно которому от налога на добавленную стоимость освобождены только услуги по предоставлению в пользование жилых помещений, в то время как остальные коммунальные услуги облагаются НДС в размере 18%; одновременно отменена льгота по уплате НДС за эксплуатацию и ремонт жилья. К тому же налог на добавленную стоимость напрямую зависит от объемов и видов потребляемого топлива и транспортных затрат, которые сильно дифференцированы по регионам. Причем в силу объективных причин большая налоговая нагрузка приходится на отдаленные северные районы, где из-за суровых природно-климатических условий потребность в теплоснабжении особенно велика.

Проблема стимулирования притока инвестиций в модернизацию жилищно-коммунальной инфраструктуры требует изменения режимов взимания НДС и возможной отмены этого налога в отраслях ЖКХ в период проведения реформ. Проблемой, требующей решения, является вопрос о налогообложении инвестиций, идущих на модернизацию основных фондов и капитальное перевооружение коммунальной инфраструктуры. Так, при том уровне износа основных фондов, который существует сегодня в ЖКХ , доля амортизации в структуре затрат составляет 1-3%. Очевидно, что замена оборудования увеличивает долю амортизации до 30-40%, что приведет к резкому увеличению издержек, росту НДС и соответственно - к росту тарифов для населения. Необходимо предусмотреть нормы, снижающие налоговую нагрузку для предприятий, осуществляющих крупные капитальные проекты в жилищно-коммунальной сфере. Важнейшая задача - стабилизация налоговой политики. Надо определить условия налогообложения в ЖКХ , закрепив на перспективу уровень нагрузки на инвестора. В любом случае большая ясность в отношении налоговой политики будет способствовать снижению рисков для инвесторов в сферу ЖКХ .

Перспективным направлением развития должно стать постепенное сокращение доли расходов на капиталовложения в коммунальную инфраструктуру из текущего бюджета при одновременном росте доли средств инвесторов и собственных средств коммунальных предприятий. Одним из путей осуществления данных капиталовложений будет являться передача российским и иностранным инвесторам на основании заключаемых договоров концессии (или договор управления объектами коммунальной инфраструктуры) объектов инженерной инфраструктуры.

Привлечение инвестиций в жилищное строительство

Одной из причин продолжающегося кризиса в ЖКХ является недостаточный уровень инвестирования наряду с неэффективным использованием поступающих в отрасль финансовых ресурсов. В период реформирования отрасли большая часть нагрузки по государственной поддержке ЖКХ была перенесена на региональные и местные бюджеты, а доля расходов на ЖКХ в бюджете страны постоянно сокращалась: если в 1997 году дотации составляли 13,4%, в 2000 году - 10,2%, в 2003 году - 6,4%, то на 2004 год - всего 4,9%! Показательно, что на фоне положительной динамики рентабельности в экономике РФ, в ЖКХ с 1995 года сохраняется высокий уровень убыточности (в 2003 году - на уровне 9,3%). Просроченная кредиторская задолженность в сфере ЖКХ на 1 января 2004 года составила 155 млрд. руб., просроченная дебиторская задолженность - 93,3 млрд. руб.

Предусматриваемые в региональных и местных бюджетах средства на поддержку ЖКХ крайне недостаточны и не решают проблем у убыточности и платежеспособности предприятий отрасли. В федеральном бюджете средства на реконструкцию объектов ЖКХ предусматриваются в Адресной инвестиционной программе и ряде федеральных целевых программ, и в том числе в подпрограмме “Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ на период 2004-2010 годов” в рамках Федеральной целевой программы “Жилище”. Однако объем государственных инвестиций недостаточен не только для реализации каких либо крупных проектов, но и в качестве гаранта аккумулирования средств из других источников. Возникает ситуация, когда недостаточное финансирование не позволяет осуществлять модернизацию отраслевой инфраструктуры, а это, в свою очередь, снижает эффективность использования ресурсов и еще более усиливает “ресурсное голодание” сферы ЖКХ , в тоже время включение средств на модернизацию в тарифы для населения будет иметь негативные социальные последствия.

Между тем сфера ЖКХ , по своей природе, привлекательна для инвестиций: огромный и растущий рынок ЖКУ, ежегодный объем которого составляет 700-750 млрд. руб.; гарантированный сбыт продукции и услуг; значительный потенциал сокращения управленческих, технологических и эксплуатационных затрат. Для кардинального изменения ситуации в отрасли необходимо создать условия для значительного увеличения финансирования данной сферы из внебюджетных источников, создавая условия для повышения привлекательности этой сферы для частного бизнеса и кредитования со стороны банковского сектора. Значительный инвестиционный потенциал отрасли должен быть задействован для создания надлежащей системы мотивации, экономической заинтересованности бизнеса.

Вхождение коммерческих структур в сферу эксплуатации коммунальных систем стимулирует создание конкурентных условий в сфере предоставления услуг ЖКХ . Первый опыт функционирования частного бизнеса (в частности, компаний “Российские коммунальные системы”, “Межрегиональная инвестиционная строительная коммунальная компания”, “Российские коммунальные инвестиции”) показывает, что средства вкладываются не в модернизацию, а в краткосрочные инвестиционные проекты, связанные с текущим ремонтом. Во многом это объясняется тем, что частные компании работают в основном на правах аренды, что не способствует долгосрочным капитальным вложениям. Здесь первоочередная задача - принятие Закона РФ о концессионных механизмах в жилищно-коммунальном хозяйстве. Необходимо содействие государства распространению позитивного опыта работы частного бизнеса, в том числе малого и среднего, в регионах и муниципальных округах.

Необходимо добиться взаимосвязанного развития различных сегментов недвижимости в жилищной сфере: нового строительства, улучшения существующей застройки, повышения эффективности управления жилой недвижимостью, замещения старых строений. При этом необходима дальнейшая переориентация с государственного строительного комплекса на субъекты частного строительного рынка. Одной из мер, способствующих этому, должна стать повсеместная практика размещения государственного и муниципального заказа исключительно на конкурсной основе.

Ответственным органам власти необходимо существенно упростить административные процедуры согласования новых строительных проектов и получения разрешительной документации с тем, чтобы они стали более прозрачными, фиксированными по срокам и понятными для частных застройщиков и не носили по существу запретительного характера для многих из них. Потребуется преобразовать действующие процедуры таким образом, чтобы права собственности на земельные участки могли приобретаться застройщиками на начальных стадиях инвестиционно-строительного процесса, а не в конце его, как это происходит сейчас. Это позволит создать правовые предпосылки для развития системы кредитования строительства под залог земельных участков и вновь создаваемых объектов жилищного строительства.

К числу необходимых мер, которые в состоянии предпринять государство для снижения рисков инвестиций в строительство, относятся:

- упрощение процедур и усиление правовых гарантий землепользования и застройки через введение системы правового зонирования;

- вовлечение в оборот земельных участков под застройку с гарантированными правами собственности;

- развитие системы прав на вновь создаваемые на земельных участках объекты недвижимости.

Необходимое градостроительное обеспечение максимально эффективного использования территории поселений должно включать взаимосвязанные процессы правового зонирования, разработки системы документации градостроительного планирования и проектирования, и на местном уровне - введение в городах правового зонирования и местных нормативов, проведение межевания, подготовке земельных участков как объектов недвижимости, вовлекаемых в оборот и становящихся объектом залога и получения кредита под жилищное и иное строительство.

Стратегическим направлением предоставления земельных участков под жилую застройку должно стать повышение роли и эффективности конкурентных механизмов предоставления земельных участков в собственность, создание единых объектов недвижимости с равными правами на земельный участок и на все, расположенные на нем строения. Право на внеконкурсное предоставление участка под строительство (кроме муниципального жилья) может быть предоставлено только при отсутствии заявок для участия в торгах. Исключением может быть прямой запрет в федеральном законодательстве передачи данного участка в собственность. В таком случае участок подлежит предоставлению на открытых торгах в долгосрочную аренду.

Для улучшения жилищных условий населения важно не только увеличение объемов вводимого нового жилья, но и, главным образом, повышение его качества. Техническая политика жилищного строительства должна быть направлена на стимулирование применения высококачественных современных строительных технологий; использование прогрессивных строительных материалов и конструкций в жилищном строительстве с ориентацией на применение энерго- и ресурсосберегающих экологически чистых материалов.

Особое внимание следует также обратить на то, что сложившиеся в настоящее время отношения между участниками инвестиционного процесса в жилищном строительстве требуют совершенствования нормативной базы, регламентирующей процесс с момента выдачи разрешения на строительство до полной готовности объекта, в том числе принятия мер, исключающих возможность осуществлять строительство без наличия разрешения на него.

Очевидно, что многие положения реализуемой в настоящее время программы реформы ЖКХ нуждаются в корректировке и дальнейшей проработке. Изложенные выше предложения в случае их реализации способны ускорить реформу, придать ей позитивный характер. Жилищно-коммунальная сфера должна превратится в сферу динамичного развития и социальной стабильности.

С.А.Кирсанов,
к.э.н., председатель МС г.Колпино.

И.А.Лучкина,
руководитель
юридического отдела МС г.Колпино.

Источник: Кодекс-Info N 7-8


Анализ преобразований жилищной системы

Меры, принимавшиеся для преобразования жилищно-коммунальной сферы на протяжении последних лет, дали некоторые положительные результаты.

Существенно изменилась структура собственности жилищного фонда Российской Федерации. После приватизации доля частного жилищного фонда составила более 60% (включая жилищные и жилищно-строительные кооперативы).

Успешно реализуется программа адресной социальной помощи в виде компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам с низкими доходами. В двух десятках регионов проводится эксперимент по использованию новой экономической модели реформы жилищно-коммунального комплекса путем внедрения системы персонифицированных социальных счетов граждан.

Продолжается процесс передачи муниципалитетам государственного и ведомственного жилищного фонда. Существенные изменения произошли и в форме участия бюджетов в жилищном строительстве. Частные компании и индивидуальные застройщики обеспечивают более половины ввода нового жилья.

Однако доминирующей тенденцией последних лет стал резкий рост тарифов и оплаты населением услуг ЖКХ (в 2003 году средний по стране уровень оплаты населением ЖКУ составил 81,6% (при установленном федеральном стандарте 90%). Сохраняется высокая зависимость от бюджетных дотаций производителей жилищно-коммунальных услуг. Практически не происходит привлечение частных подрядных организаций к управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры, в сфере эксплуатации жилья также не удалось пока создать полноценный рынок подрядных услуг, в связи с тем, что привлекательные для бизнеса условия, прежде всего налоговые, до сих пор четко не сформулированы. Углубляется несоответствие между темпами роста цен на ресурсы и на услуги ЖКХ и уровнем доходов населения.

Критически снизились капитальные затраты на содержание жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, которые все еще в основном осуществляются за счет местных бюджетов. Как следует из заключения Главного контрольного управления Президента РФ, по результатам проверки ЖКХ износ инженерного оборудования в ЖКХ достиг 73%, инженерных сетей - 65%. Потери тепла при эксплуатации энергетического оборудования и систем теплоснабжения достигают 60% при норме 16%. Количество аварий и нарушений в работе коммунальных объектов выросло за последние 10 лет в 5 раз.

Необходимость активного участия государства в обеспечении нормального функционирования ЖКХ определяется тем, что ЖКХ является не просто одной из отраслей экономики, но сферой жизнеобеспечения российских граждан, т.е. фактором, обуславливающим состояние национальной безопасности.

Анализ основных результатов проведения преобразований позволяет сделать следующие выводы:

Провозглашенная новая жилищная политика являлась взаимосвязанной и согласованной по своим основным направлениям, исходя из установленных целей, что позволило на федеральном уровне формировать основную законодательную и нормативную базу.

Темпы проведения намеченных преобразований сдерживались как внутренними сложностями установления баланса между принципами экономической и социальной эффективности в жилищной сфере, так и внешними факторами, связанными с проблемами достижения макроэкономической стабилизации и медленным продвижением по проведению структурных реформ.

Глубокого реформирования в сфере ЖКХ за эти годы не произошло. В целом система функционирования жилищно-коммунального комплекса остается неэффективной, обеспечить осуществление модернизации ЖКХ и приостановить нарастание негативных тенденций в отрасли не удалось. Серьезной проблемой является отсутствие комплексного подхода к реформированию жилищно-коммунальной сферы.

Единая государственная жилищная политика

Важнейшей задачей государства являются координация основных мероприятий реформы ЖКХ с другими проводимыми реформами и обеспечение согласованности действий на федеральном, региональном и местном уровнях.

Платежеспособность населения стала очевидным ограничителем проводимой политики в сфере ЖКХ . Без роста доходов граждан никакие стратегии не превратят этот сектор экономики из потребителя бюджетных средств в доходную сферу. Решить проблему может синхронизация проведения жилищно-коммунальной реформы с реформой доходов населения. При этом сама программа реформы ЖКХ должна содержать механизмы взаимоувязки темпов роста платежей населения с повышением уровня доходов и снижением издержек в жилищно-коммунальной отрасли.

Не менее актуальны задачи координации и сбалансированности процессов реформирования ЖКХ с реформой межбюджетных отношений. Накопившаяся бюджетная задолженность перед ЖКХ стала одной из причин ухудшения его финансового положения. В настоящее время средства федерального бюджета на нужды ЖКХ предусматриваются в Фонде компенсаций на субвенции и субсидии на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, а также в Фонде софинансирования социальных расходов, большая часть которого направляется на субвенции для малообеспеченных семей по оплате ЖКУ. Остается актуальной и нуждается в решении проблема целевого использования этих средств. В условиях перехода на новые условия функционирования региональных и местных бюджетов в изменении подходов нуждается и механизм трансфертов. Необходим более полный учет региональных особенностей при утверждении стандартов и нормативов ЖКУ, используемых при расчете распределения по субъектам Федерации средств Фонда финансовой поддержки регионов.

Успех реформирования во многом будет определяться тем, насколько полноценно будут финансово обеспечены расходные обязательства по поддержке ЖКХ , которые передаются на муниципальный уровень. При этом одной из наиболее сложных проблем финансового обеспечения полномочий ОМСУ по реформированию ЖКХ является усредненный подход в расчетах Минфина, который слабо учитывает дифференциацию конкретных территорий по уровню бюджетной обеспеченности и доходов населения. Так, перераспределение расходных полномочий рассчитывается на общую сумму консолидированного бюджета регионов в масштабах всей страны. Между тем речь должна идти о достаточности бюджета каждой территории с учетом особенностей ее налогового потенциала. Поэтому целесообразно при принятии Закона о федеральном бюджете на очередной год рассматривать консолидированный бюджет РФ в разрезе консолидированных бюджетов каждого субъекта Федерации.

Решение задачи регулирования рынков жилья на макроуровне, оценки социальной приемлемости положения дел в целом требует усиления государственного наблюдения и косвенного регулирования макроэкономических показателей рынков жилья. Государство и муниципальные власти не должны ухудшать работу рынков жилья мелочным вмешательством: они не в состоянии контролировать каждого, но зато такое вмешательство усиливает коррупцию. В то же время требуется помощь властей населению и частному сектору в сфере стратегического планирования, в организации долгосрочной финансовой устойчивости жилищной сферы.

Органы местного самоуправления, являясь собственниками имущества в жилищно-коммунальном хозяйстве, обязаны организовать квалифицированное управление этим имуществом. Для этого они должны нанимать такие управляющие компании (муниципальные предприятия или организации другой формы собственности), которые будут самостоятельны в принятии управленческих решений при контроле со стороны собственника; стимулировать создание объединений собственников жилья. При формировании договорных отношений с ресурсоснабжающими предприятиями ЖКХ целесообразно, чтобы со стороны заказчика услуг выступали совместно управляющая компания и администрация муниципального образования. В этом случае управляющая компания будет нести ответственность в пределах платежей населения, а администрация МО - в пределах сумм бюджетного дотирования предоставляемых услуг. Главное - найти паритет интересов муниципалитета, инвестора и населения. Одним из возможных стимулов создания объединений жильцов было бы введение механизма адресной помощи объединениям собственников. В настоящее время декларируемое равенство прав на финансовую поддержку граждан, входящих в ТСЖ , и остальной части населения не реализуется, что ведет к возникновению задолженности ТСЖ перед коммунальными службами.

Должны быть созданы механизмы, которые обеспечат профессиональное конкурентное управление жилищным фондом. При этом собственник (в том числе муниципалитет) или их объединение (товарищество собственников жилья) будет выбирать ту управляющую компанию, которая в пределах заданных ей финансовых ресурсов обеспечит наилучшее содержание здания и предоставление жилищно-коммунальных услуг. Решать эти задачи такая управляющая компания может через заключение договоров с другими организациями, а также собственными силами.

Необходимо обеспечить открытость процесса тарифного регулирования для заинтересованных сторон, предусмотрев возможность публичных слушаний на заседаниях регулирующего органа, а также порядок привлечения представителей потребителей к процессу регулирования. Процедуры тарифного регулирования должны работать на развитие механизмов партнерства органов государственной власти и местного самоуправления, бизнеса и населения.

 

Важная задача - стимулирование через договорные отношения перехода на приборный учет потребляемых ресурсов, на возможность потребителем регулировать объем потребления (например, теплоносителя) и на оплату по фактическому потреблению ресурсов.

Стоимость жилищно-коммунальных услуг в РФ и их реальная себестоимость несоизмеримы с доходами большей части граждан. Ни в развитых странах, ни в странах с переходной экономикой оплата ЖКУ не играет такой большой роли в бюджетах домохозяйств, как в России. Так, доля расходов на ЖКУ колеблется от 9,2% совокупного семейного дохода в Австрии до 3,4% в Швеции; в Венгрии - 10,8%; в Польше - 9,9%. По выводам многих специалистов, доля платежей за ЖКУ не должна превышать 10% от семейного дохода, так как за пределами этой цифры начинается быстрый рост неплатежей, а, кроме того, превышение этой доли для малообеспеченных семей ведет к необходимости отказываться от жизненно важных товаров и услуг, в том числе связанных с питанием, лечением и образованием.

Переход от политики прямого финансирования из бюджетов соответствующих уровней к принципам самоокупаемости предприятий ЖКХ делает актуальным изменение подходов к принципам налогообложения в жилищно-коммунальной сфере. Одной из наиболее острых проблем является растущее бремя налоговых выплат, которые приводят к росту цен и в основном перекладываются на население. С 1 января 2004 года начал действовать новый порядок взимания НДС, согласно которому от налога на добавленную стоимость освобождены только услуги по предоставлению в пользование жилых помещений, в то время как остальные коммунальные услуги облагаются НДС в размере 18%; одновременно отменена льгота по уплате НДС за эксплуатацию и ремонт жилья. К тому же налог на добавленную стоимость напрямую зависит от объемов и видов потребляемого топлива и транспортных затрат, которые сильно дифференцированы по регионам. Причем в силу объективных причин большая налоговая нагрузка приходится на отдаленные северные районы, где из-за суровых природно-климатических условий потребность в теплоснабжении особенно велика.

Проблема стимулирования притока инвестиций в модернизацию жилищно-коммунальной инфраструктуры требует изменения режимов взимания НДС и возможной отмены этого налога в отраслях ЖКХ в период проведения реформ. Проблемой, требующей решения, является вопрос о налогообложении инвестиций, идущих на модернизацию основных фондов и капитальное перевооружение коммунальной инфраструктуры. Так, при том уровне износа основных фондов, который существует сегодня в ЖКХ , доля амортизации в структуре затрат составляет 1-3%. Очевидно, что замена оборудования увеличивает долю амортизации до 30-40%, что приведет к резкому увеличению издержек, росту НДС и соответственно - к росту тарифов для населения. Необходимо предусмотреть нормы, снижающие налоговую нагрузку для предприятий, осуществляющих крупные капитальные проекты в жилищно-коммунальной сфере. Важнейшая задача - стабилизация налоговой политики. Надо определить условия налогообложения в ЖКХ , закрепив на перспективу уровень нагрузки на инвестора. В любом случае большая ясность в отношении налоговой политики будет способствовать снижению рисков для инвесторов в сферу ЖКХ .

Перспективным направлением развития должно стать постепенное сокращение доли расходов на капиталовложения в коммунальную инфраструктуру из текущего бюджета при одновременном росте доли средств инвесторов и собственных средств коммунальных предприятий. Одним из путей осуществления данных капиталовложений будет являться передача российским и иностранным инвесторам на основании заключаемых договоров концессии (или договор управления объектами коммунальной инфраструктуры) объектов инженерной инфраструктуры.

Привлечение инвестиций в жилищное строительство

Одной из причин продолжающегося кризиса в ЖКХ является недостаточный уровень инвестирования наряду с неэффективным использованием поступающих в отрасль финансовых ресурсов. В период реформирования отрасли большая часть нагрузки по государственной поддержке ЖКХ была перенесена на региональные и местные бюджеты, а доля расходов на ЖКХ в бюджете страны постоянно сокращалась: если в 1997 году дотации составляли 13,4%, в 2000 году - 10,2%, в 2003 году - 6,4%, то на 2004 год - всего 4,9%! Показательно, что на фоне положительной динамики рентабельности в экономике РФ, в ЖКХ с 1995 года сохраняется высокий уровень убыточности (в 2003 году - на уровне 9,3%). Просроченная кредиторская задолженность в сфере ЖКХ на 1 января 2004 года составила 155 млрд. руб., просроченная дебиторская задолженность - 93,3 млрд. руб.

Предусматриваемые в региональных и местных бюджетах средства на поддержку ЖКХ крайне недостаточны и не решают проблем у убыточности и платежеспособности предприятий отрасли. В федеральном бюджете средства на реконструкцию объектов ЖКХ предусматриваются в Адресной инвестиционной программе и ряде федеральных целевых программ, и в том числе в подпрограмме “Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ на период 2004-2010 годов” в рамках Федеральной целевой программы “Жилище”. Однако объем государственных инвестиций недостаточен не только для реализации каких либо крупных проектов, но и в качестве гаранта аккумулирования средств из других источников. Возникает ситуация, когда недостаточное финансирование не позволяет осуществлять модернизацию отраслевой инфраструктуры, а это, в свою очередь, снижает эффективность использования ресурсов и еще более усиливает “ресурсное голодание” сферы ЖКХ , в тоже время включение средств на модернизацию в тарифы для населения будет иметь негативные социальные последствия.

Между тем сфера ЖКХ , по своей природе, привлекательна для инвестиций: огромный и растущий рынок ЖКУ, ежегодный объем которого составляет 700-750 млрд. руб.; гарантированный сбыт продукции и услуг; значительный потенциал сокращения управленческих, технологических и эксплуатационных затрат. Для кардинального изменения ситуации в отрасли необходимо создать условия для значительного увеличения финансирования данной сферы из внебюджетных источников, создавая условия для повышения привлекательности этой сферы для частного бизнеса и кредитования со стороны банковского сектора. Значительный инвестиционный потенциал отрасли должен быть задействован для создания надлежащей системы мотивации, экономической заинтересованности бизнеса.

Вхождение коммерческих структур в сферу эксплуатации коммунальных систем стимулирует создание конкурентных условий в сфере предоставления услуг ЖКХ . Первый опыт функционирования частного бизнеса (в частности, компаний “Российские коммунальные системы”, “Межрегиональная инвестиционная строительная коммунальная компания”, “Российские коммунальные инвестиции”) показывает, что средства вкладываются не в модернизацию, а в краткосрочные инвестиционные проекты, связанные с текущим ремонтом. Во многом это объясняется тем, что частные компании работают в основном на правах аренды, что не способствует долгосрочным капитальным вложениям. Здесь первоочередная задача - принятие Закона РФ о концессионных механизмах в жилищно-коммунальном хозяйстве. Необходимо содействие государства распространению позитивного опыта работы частного бизнеса, в том числе малого и среднего, в регионах и муниципальных округах.

Необходимо добиться взаимосвязанного развития различных сегментов недвижимости в жилищной сфере: нового строительства, улучшения существующей застройки, повышения эффективности управления жилой недвижимостью, замещения старых строений. При этом необходима дальнейшая переориентация с государственного строительного комплекса на субъекты частного строительного рынка. Одной из мер, способствующих этому, должна стать повсеместная практика размещения государственного и муниципального заказа исключительно на конкурсной основе.

Ответственным органам власти необходимо существенно упростить административные процедуры согласования новых строительных проектов и получения разрешительной документации с тем, чтобы они стали более прозрачными, фиксированными по срокам и понятными для частных застройщиков и не носили по существу запретительного характера для многих из них. Потребуется преобразовать действующие процедуры таким образом, чтобы права собственности на земельные участки могли приобретаться застройщиками на начальных стадиях инвестиционно-строительного процесса, а не в конце его, как это происходит сейчас. Это позволит создать правовые предпосылки для развития системы кредитования строительства под залог земельных участков и вновь создаваемых объектов жилищного строительства.

К числу необходимых мер, которые в состоянии предпринять государство для снижения рисков инвестиций в строительство, относятся:

- упрощение процедур и усиление правовых гарантий землепользования и застройки через введение системы правового зонирования;

- вовлечение в оборот земельных участков под застройку с гарантированными правами собственности;

- развитие системы прав на вновь создаваемые на земельных участках объекты недвижимости.

Необходимое градостроительное обеспечение максимально эффективного использования территории поселений должно включать взаимосвязанные процессы правового зонирования, разработки системы документации градостроительного планирования и проектирования, и на местном уровне - введение в городах правового зонирования и местных нормативов, проведение межевания, подготовке земельных участков как объектов недвижимости, вовлекаемых в оборот и становящихся объектом залога и получения кредита под жилищное и иное строительство.

Стратегическим направлением предоставления земельных участков под жилую застройку должно стать повышение роли и эффективности конкурентных механизмов предоставления земельных участков в собственность, создание единых объектов недвижимости с равными правами на земельный участок и на все, расположенные на нем строения. Право на внеконкурсное предоставление участка под строительство (кроме муниципального жилья) может быть предоставлено только при отсутствии заявок для участия в торгах. Исключением может быть прямой запрет в федеральном законодательстве передачи данного участка в собственность. В таком случае участок подлежит предоставлению на открытых торгах в долгосрочную аренду.

Для улучшения жилищных условий населения важно не только увеличение объемов вводимого нового жилья, но и, главным образом, повышение его качества. Техническая политика жилищного строительства должна быть направлена на стимулирование применения высококачественных современных строительных технологий; использование прогрессивных строительных материалов и конструкций в жилищном строительстве с ориентацией на применение энерго- и ресурсосберегающих экологически чистых материалов.

Особое внимание следует также обратить на то, что сложившиеся в настоящее время отношения между участниками инвестиционного процесса в жилищном строительстве требуют совершенствования нормативной базы, регламентирующей процесс с момента выдачи разрешения на строительство до полной готовности объекта, в том числе принятия мер, исключающих возможность осуществлять строительство без наличия разрешения на него.

Очевидно, что многие положения реализуемой в настоящее время программы реформы ЖКХ нуждаются в корректировке и дальнейшей проработке. Изложенные выше предложения в случае их реализации способны ускорить реформу, придать ей позитивный характер. Жилищно-коммунальная сфера должна превратится в сферу динамичного развития и социальной стабильности.

С.А.Кирсанов,
к.э.н., председатель МС г.Колпино.

И.А.Лучкина,
руководитель
юридического отдела МС г.Колпино.



Вернуться к разделу статей

Расчет нормативной численности персонала: для организаций ЖКХ, энергетики, бюджетных учреждений

Инвестиционные программы в сфере ЖКХ