Лекс Консалтинг

8 (3452) 403-434

gkh.lex@gmail.com  Skype: kg_lex

 

Унитарные предприятия как источник неэффективности ЖКХ (часть 5)



При планово-регулируемой экономике государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно управлять принадлежащими ему объектами и одновременно не желая утратить на них право собственности, для организации хозяйственного оборота было вынуждено создавать «самостоятельные» юридические лица — предприятия и учреждения, закрепляя за ними свое имущество на ограниченном вещном праве [3]. Именно так родилось «право полного хозяйственного ведения», предназначенное для производственных предприятий, и более узкое «право оперативного управления» — для госбюджетных и аналогичных им учреждений.

В этом смысле сложно говорить о собственности на унитарное предприятие.
При этом бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с ГК РФ основанием для изъятия либо иного распоряжения собственником имуществом УП, возложено на соответствующий уполномоченный собственником орган [8].

Следует заметить, что данная норма не является специфичной для законодательства об унитарных предприятиях, а является общегражданской нормой и определена в п.3 ст.56 ГК РФ.

В этой связи, на наш взгляд, не должно применяться положение, по которому муниципальное образование не отвечает по обязательствам своих муниципальных унитарных предприятий. Подобную точку зрения можно найти и в юридической литературе. См., например, [8].

Также следует упомянуть, что, не будучи собственниками закрепленного за ними имущества, унитарные предприятия обладают целевой, а не общей, как другие коммерческие организации, правоспособностью [п.1. ст.49, п.1. ст.113 ГК РФ]. Поэтому действия унитарного предприятия по распоряжению имуществом, закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения, должны быть обусловлены выполнением задач его уставной деятельности и целевым назначением имущества, предоставленного для выполнения этих задач. В противном случае сделка может быть признана недействительной по основаниям статьи 168 ГК РФ.

Заметим, однако, что в 90-х годах подобная практика имела место не только на унитарных предприятиях, но и на предприятиях иных организационно-правовых форм, где высший менеджмент не являлся главным собственником предприятий. Поэтому представляется неверным считать отличительным недостатком УП имеющиеся у них (а точнее говоря, у их руководителей) значительные возможности злоупотребления свободой принятия решений, предоставленной им собственником, которая может использоваться отнюдь не в интересах собственника и даже не в интересах самой организации. Представляется, что имеющие место на практике злоупотребления вызваны не столько недостатками организационно-правовой формы УП как таковой, сколько слабостью контроля за управлением публичной собственностью со стороны уполномоченных на это органов. В то же время следует признать, что собственникам частных фирм доступно значительно больше механизмов контроля за действиями менеджеров, не приводящих к снижению степени управленческой автономии последних.

Заметим, что прирост имущества означает, прежде всего, получение прибыли, и чем больше прибыли получит предприятие, тем больше прирост имущества.
А.Шляйфер доказывает, что в виду размытости прав собственности собственники государственных предприятий (граждане страны), равно как и уполномоченные ими лица (чиновники), в меньшей степени, чем собственники частных предприятий, способны предлагать полностью специфицированные контракты, что затрудняет привязку вознаграждения менеджеров к материальным последствиям их решений [17]. Представляется, однако, что акцент следует делать не на способностях чиновников, а, скорее, на отсутствии у них стимулов к разработке подобных контрактов и к последующему контролю за их исполнением.

Такая подмена целей УП обусловлена расхождением интересов руководителей органов публичной власти с интересами граждан, являющихся, в конечном счете, истинными собственниками всего государственного и муниципального имущества. Это - стандартная проблема управления публичной собственностью, когда в руках собственников только один инструмент контроля – выборы (где вопросы управления общественной собственностью идут единым пакетом с другими социальными и политическими предложениями кандидатов).

Эта же норма с небольшими дополнениями сохраняется и в новом Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающему в силу 01.01.2006, - органы МСУ обладают полномочиями устанавливать тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями [п.4 ч.1 ст.17].

Очевидно, что недоплата предприятию будет имеет меньшие политические последствия, чем недоплата населению.

Точно также выставленные счета населению, как известно, оплачиваются не полностью. Однако, собираемость платежей за ЖКУ заметно выше, чем финансирование бюджетами своих обязательств. Это позволяет говорить о том, что способность населения оплачивать ЖКУ недооценивается, а способность бюджетов финансировать «выпадающие доходы» предприятий ЖКХ заметно переоценивается.

Термин «мягкие бюджетные ограничения» впервые появился в работах Я.Корнаи и был призван объяснить мотивы экономического поведения предприятий в социалистических странах (см., например, [4]). Использование наработок Я.Корнаи для изучения экономического поведения УП будет тем более полезным, если помнить, что унитарные предприятия – прямые наследники социалистических государственных предприятий, на которых в контексте венгерской экономики Я.Корнаи впервые изучил синдром мягких бюджетных ограничений.

Х.Лейнбенстайн указал, что монополия является технически менее эффективной, чем конкуренция, поскольку наличие барьеров для входа защищает фирму-монополиста от конкурентного давления, что подрывает стимулы минимизировать издержки. Разница между эффективным уровнем издержек в отрасли (т.е. уровнем издержек минимально возможным для данного уровня выпуска) и реальным уровнем издержек монополиста и составляет так называемую «Х-неэффективность» производства в условиях монополии [5].

Именно внедрение конкуренции (конкурентного давления) снижает Х-неэффективность и способно сдержать дальнейший рост тарифов. Демонополизация отрасли сама по себе способствует ужесточению бюджетных ограничений [16].

По данным Росстроя, на середину 2003 года износ коммунальной инфраструктуры составлял более 60%, а более четверти основных производственных фондов отслужили свой срок.

По данным П.И. Сумина, ветхий и аварийный жилой фонд в стране имеет тенденцию удваиваться каждые пять лет.
Представленная ситуация действительно схожа с тем, что У.Саведофф и П.Спиллер назвали «порочным кругом» [15]. И если в начале рыночных реформ, а также после дефолта 1998-го года сдерживание роста тарифов послужило для населения «подушкой» от шокового снижения доходов, то сейчас в развитии ЖКХ большинства российских муниципальных образований (и особенно тех, где проводятся митинги против повышения квартплаты) четко прослеживается логика «порочного круга».

При наличии в бюджете соответствующих средств следование этой тенденции быстро привело бы российское ЖКХ к возврату к временам, когда задача бесперебойного предоставления ЖКУ надлежащего качества решалась за счет больших государственных дотаций. Но, к счастью, ни государство, ни муниципии столько денег не найдут. К счастью, потому что, если бы они могли их найти, то ни о какой реформе ЖКХ сегодня и речи бы не шло.

В отсутствии законодательных ограничений на использование в хозяйственном обороте объектов сетевой и производственной коммунальной инфраструктуры это необходимо, чтобы избежать их приватизации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

  1. Как эффективно управлять жилищным фондом: теория и практика / Под ред. С.Б. Сиваева. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. – 142 с.
  2. Комментарий к Федеральному закону "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (под ред. М.Ю.Тихомирова). - М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2003.
  3. Комментарий к части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации для предпринимателей (под общ. ред. Брагинского М.И.) – М.: Фонд «Правовая культура», 1995 г.
  4. Корнаи Я. Дефицит / Пер. с венгерск. – М.: Наука, 1990. – 608 с.
  5. Лейбенстайн Х. Аллокативная неэффективность в сравнении с «Х-эффективностью». В сб. Теория фирмы. Под ред. В.М.Гальперина. - СПб.: Экономическая Школа, 1995 г. С. 477-506
  6. Литвиненко Ю. На чем заработать в ЖКХ// Эксперт-Урал, 07.02.2005
  7. Маркварт Э. Реформирование и развитие муниципального хозяйства. Концептуальные подходы. - М.: НП OST-EURO-МУНИЦИПАЛ, 2003. – 132 с.
  8. Модин Н.А. Предприятие как объект муниципальной собственности// Законодательство и экономика №10 (246), 2004 (начало) и №11 (247), 2004 (окончание).
  9. Практика реформы жилищно-коммунального хозяйства: Аналитический доклад / Под общ. ред. С.Б. Сиваева. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004.
  10. Реформирование водоснабжения и водоотведения в пилотных городах России. Опыт российско-германского проекта. Под общ.ред. Э. Маркварта, И.Путинцевой. – М.: OST-EURO, 2004. – 118 с.
  11. Сиваев С.Б., Андрианов В.В., Хомченко Д.Ю. Принципы эффективного тарифного регулирования коммунальных предприятий//Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ №6, июнь 2002 Часть 2.
  12. Стародубровская И.В. Реформа ЖКХ: развитие или кризис? ИЭПП, 19.11.2003. (http://www.iet.ru/files/persona/starodubrovskaya/zkh.pdf)
  13. Тыртышов Ю.П. Новые методы управления ЖКХ с привлечением частного бизнеса//Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ №12, декабрь 2004, Часть 1.
  14. Христенко В.Б. О первоочередных мерах по переводу предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства на работу в рыночных условиях. Доклад на заседании Правительства Российской Федерации. Москва, 28 октября 2004 г.
  15. Savedoff W.D., Spiller P.T. Spilled water: institutional commitment in the provision of water services. Washington DC: Inter-American Development Bank, 1999.
  16. Segal I. Monopoly and Soft Budget Constraint// Rand Journal of Economics, vol.29 No.3, 1998.
  17. Shleifer A. State versus Private Ownership// Journal of Economic Perspectives, №12(4) 1998, pp. 133-150.
Мартусевич Р.А.
Источник: http://gkhw.matreal.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=47:2008-08-04-05-29-17&catid=35:2008-08-04-05-14-58

Ссылки по теме:
ЖКХ: Правовой консалтинг



Вернуться к разделу статей

Расчет нормативной численности персонала: для организаций ЖКХ, энергетики, бюджетных учреждений

Инвестиционные программы в сфере ЖКХ