Новые методы госрегулирования как следующий этап развития электросетевого комплекса страны

Источник: Энергорынок № 9 (58)

Егоров Максим - Заместитель начальника управления регулирования и контроля ценообразования в электроэнергетической отрасли ФСТ России

Высокие темпы энергопотребления, обусловленные позитивной динамикой экономического развития Российской Федерации, диктуют необходимость формирования государством благоприятных и долгосрочных условий функционирования инфраструктурных отраслей экономики страны. Одной из серьезнейших проблем на пути эффективного решения такой задачи является крайне высокая степень износа основных фондов распределительных сетевых компаний. По нашим оценкам, средний износ оборудования в данном секторе составляет около 70%. Это обстоятельство начинает сказываться на качестве и надежности предоставляемых распределительными компаниями услуг.

В свою очередь,  последствия снижения качества и надежности энергообеспечения  негативно влияют на экономическую эффективность смежных отраслей промышленности, вызывая рост социальной напряженности. В среднесрочном  периоде  «замаячил» дефицит сетевых мощностей, что неизбежно превратится в  проблему национального масштаба.

В создавшихся условиях государственное регулирование может и должно стать инструментом развития электросетевых компаний, позволяющим привлекать инвестиционные ресурсы на долгосрочную перспективу.

Федеральная служба по тарифам в целях обеспечения такого притока вложений и, соответственно, повышения качества и надежности услуг инфраструктурных организаций в настоящее время активно внедряет в практику тарифное регулирование метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала (далее — RAB). Данный метод зарекомендовал себя как надежный способ привлечения средств частных инвесторов в зарубежных странах.

Одним из ключевых параметров RAB-регулирование является долгосрочность устанавливаемых тарифов, что снижает риски инвесторов и позволяет осуществлять  «длинные» займы. Кроме того,  метод гарантирует сохранность инвестиции,  и это также становится стимулом для вложений в бизнес. Одновременно RAB предполагает, справедливую доходность инвестиций в капитал регулируемой организации, сопоставимую с доходностью вложений в другие активы со схожими рисками.

Потребители, в свою очередь, получают гарантии  качества предоставляемых услуг, возможность прогнозирования затрат на электроэнергию и, в конечном счете, вероятность снижения цен. В методе доходности инвестированного капитала используется целый ряд механизмов, позволяющих решать проблему сокрытия информации об истинной величине издержек регулируемой организации и завышения их уровня. При применении RAB выявляются реальные затраты на предоставление услуг на основе так называемого «бенчмаркинга» — анализа аналогичных данных в различных регионах. В то же время при снижении расходов по сравнению с уровнем, зафиксированном в тарифе, достигнутая экономия сохраняется за компанией на протяжении пяти лет, что стимулирует ее к отражению реальных издержек и исключает риск пересмотра тарифов. Для предотвращения практики снижения издержек в ущерб качеству тариф напрямую зависит от надежности и качества услуг по передаче электрической энергии.

В рамках работы по внедрению метода RAB в Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации (далее — Основы ценообразования), утвержденные постановлением правительства   от 26 февраля 2004 г. № 109, внесены необходимые изменения и дополнения (ПП РФ от 18 июня 2008 г. № 459). Кроме того, по согласованию с Минэкономразвития России, Федеральная служба по тарифам утвердила приказом от 26 июня 2008 г. № 231-э Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала (далее  —  Методические указания).

Как уже отмечалась выше, ключевым принципом метода RAB является долгосрочность государственного регулирования тарифов на электрическую энергию, которая основана на долгосрочной инвестиционной программе (проектах), утвержденных руководителем субъекта Российской Федерации по всем сетевым организациям.  

Инвестиционная программа на весь период регулирования  формируется в разбивке по годам, по основным направлениям инвестиций и включает в себя описание всех инвестиционных проектов, которые планируется осуществить за время ее действия, с обязательным указанием источников финансирования, в том числе регулируемых тарифов на передачу электрической энергии,   на технологическое присоединение и т. д. 

Длительность первого периода регулирования составляет три года, продолжительность второго и последующих  — пять лет.

Формирование необходимой валовой выручки (НВВ) компаний основывается на установлении долгосрочных параметров, которые в течение  всего периода не меняются, и определении планируемых показателей расчета тарифы. На их основе  регулирующие органы определяют  НВВ  организации на каждый год очередного периода. К долгосрочным параметрам регулирования относятся:

1) базовый уровень операционных расходов;

2) индекс эффективности операционных расходов;

3) размер инвестированного капитала;

4) чистый оборотный капитал;

5) норма доходности инвестированного капитала, устанавливаемая ФСТ по согласованию с Минэкономразвития,  в том числе норма доходности на капитал, инвестированный до перехода на систему RAB;;

6) срок возврата инвестированного капитала, составляющий 35 лет;

7) максимально возможная корректировка НВВ, осуществляемая с учетом достижения установленного уровня надежности и качества услуг, определяемая Методическими указаниями.

Также на долгосрочный период рассчитываются и в течение этого периода не пересматриваются следующие параметры регулирования:

8) коэффициент эластичности расходов по активам;

9) норматив потерь электроэнергии;

10) изменение НВВ, производимое в целях сглаживания роста тарифы.

Регулирующими органами  ежегодно производится  корректировка  НВВ, устанавливаемой на очередной финансовый год, с учетом отклонения фактических значений от планировавшихся параметров расчета тарифов.   

Необходимая валовая выручка состоит из расходов, связанных с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, величины возврата инвестированного капитала, дохода на инвестированный капитал и величины изменения НВВ, производимого в целях сглаживания тарифов.

Расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), разделяются на операционные расходы, на рост которых регулируемая компания может оказать влияние, и неподконтрольные ей расходы. Величина  тех и других устанавливаются на период регулирования с учетом прогнозируемого темпа роста потребительских цен и индекса изменения операционных расходов. Преобразование состава активов, используемых для осуществления регулируемой деятельности, учитывается при ежегодной корректировке тарифы на электроэнергию. Данный индекс рассчитывается с использованием метода сравнения аналогов, при этом вводится ограничение на абсолютную величину индекса в целях  снижения инвестиционных рисков.

В случае если организация достигла экономии операционных расходов, их уровень, установленный на период регулирования, не пересматривается. Указанное положение касается также экономии, которая образовалась у компании вследствие снижения потерь в электрических сетях. По окончании периода регулирования расходы утверждаются на экономически обоснованном уровне, и с этого момента выгоду от их экономии получают потребители.

Для стимулирования компаний к снижению издержек предусмотрено применение понижающего коэффициента эффективности операционных расходов. Согласно Методическим указаниям, в отношении организаций, переходящих к установлению тарифов метод RAB в 2008 г., указанный коэффициент равен 1%.  в

В целях обеспечения одинаковых стимулов к снижению расходов введен механизм, позволяющий компании получать выгоду от экономии операционных расходов, достигнутой в последние годы предыдущего периода регулирования, на протяжении  пяти лет, в том числе в течение следующего периода регулирования.

Следует отметить, что доходы организаций, полученные в счет платы за технологическое присоединение, изымаются из НВВ и не влияют на тарифы на передачу электрической энергии. Объекты электросетевого хозяйства, построенные за счет указанных средств, не включаются в базу инвестированного капитала. При этом затраты на обслуживание объектов, построенных за счет платы за техприсоединение, учитываются в операционных расходах при формировании НВВ, на основе которой устанавливаются тарифы.

Справедливая норма доходности на инвестированный капитал рассчитывается в виде его средневзвешенной стоимости. Такой принцип  позволяет учитывать все риски, связанные с финансированием деятельности сетевых компаний как  с помощью собственных источников, так и заемных средств, причем во втором случае стоимость соответствует процентной ставке, под которую возможно привлечение кредитных ресурсов.

Применение метод  RABпозволит организациям влиять на величину отдачи собственного капитала за счет эффекта финансового рычага — вследствие превышения прибыли, которую приносят заемные средства, над стоимостью кредита. Указанное обстоятельство делает особенно важным  формирование обоснованной структуры инвестированного капитала. В соответствии с Методическими указаниями доля заемного капитала на первый долгосрочный период регулирования в сфере передачи электрической энергии по распределительным сетям устанавливается равной 0,3. Доля собственного капитала  — 0,7.

На первый долгосрочный период регулирования ФСТ по согласованию с Минэкономразвития России устанавливает норму доходности отдельно для капитала, созданного до и после перехода компании на RAB.

Начиная со второго долгосрочногопериода эта норма устанавливаетсяединой ставкой.

Во избежание резкого роста тарифы на электроэнергию после перехода на RAB Методическими указаниями предусмотрен механизм сглаживания, заключающийся в перераспределении валовой выручки в течение долгосрочного периода регулирования.

В целях поэтапного внедрения метод RABФСТ совместно со всеми заинтересованными сторонами отобрала ряд региональных сетевых организаций для реализации в них пилотных проектов в следующих регионах РФ: Астраханской, Белгородской, Оренбургской,  Тверской, Ростовской областях и Пермском крае Выбранные для пилотных проектов сетевые компании были созданы в процессе реформирования ОАО РАО «ЕЭС России». На территории Ростовской области  проект внедрения RAB решено реализовать в независимой организации. Определение базы инвестированного капитала осуществлялось на основе долгосрочных инвестиционных программ и результатов оценки стоимости сетевых компаний, произведенной авторитетными независимыми оценщиками с безупречной репутацией.

Федеральная служба по тарифам на основании Методических указаний приказом от 15 августа 2008 г. № 152-э/15 (который в настоящий момент проходит регистрацию в Минюсте РФ) утвердила нормы доходности инвестированного капитала для расчета тарифов на услуги по передаче электрической энергии  в пилотных регионах с применением метод RAB.

В течение первого долгосрочного периода регулирования размер инвестированного капитала определяется ФСТ отдельно на каждый год  — для капитала, созданного до и после внедрения системы RAB. Этот механизм использован в целях поэтапного перехода к рыночной ставке доходности.

Для капитала, созданного до внедрения в компании метод RAB, норма доходности в первый год периода регулирования устанавливается равной величине доходности долгосрочных государственных обязательств Российской Федерации и соответствует наименее рисковому варианту вложения средств в РФ. Ее величинаопределена в размере 6%.

Во второй год долгосрочного периода регулирования норма доходности для капитала, созданного до перехода на RAB, устанавливается равной стоимости кредитных ресурсов распредсетевых организаций, что соответствует наименее рисковому варианту вложения средств в электроэнергетическом комплексе РФ. Такая доходность определена в размере 9 %.

Для капитала, созданного после внедрения в компании метод RAB,  в первом долгосрочном периоде регулирования размер доходности определяется на основании доходности долгосрочных государственных обязательств Российской Федерации и премии за риск инвестирования в собственный капитал распредсетевых организаций и составляет 12%.

Следует отметить, что приведенные нормы доходности являются минимальными и их размер может быть увеличен по решению регулирующего органа исполнительной власти субъекта РФ в зависимости от инвестиционной привлекательности соответствующего региона.

Механизм сглаживания, описанный выше, в рамках пилотного внедрения метод RAB был применен в Астраханской, Оренбургской и Тверской областях, что привело к снижению планируемого роста тарифы в указанных регионах в 2009 г.

На правлении ФСТ России 30 июля 2008 г. был рассмотрен вопрос «О предельных уровнях тарифы на электрическую энергию на 2009 г.», при этом  для субъектов РФ, участвующих в упомянутых пилотных проектах, тарифы на 2009 г. были рассчитаны  по новому методу.

Внедрение государственного RAB-регулирование не повлечет существенного  увеличения тарифы на электроэнергию (мощность) для потребителей на 2009 г. и последующие периоды регулирования.

В соответствии с прогнозными индексами, одобренными Правительством РФ рост регулируемых тарифы на электроэнергию в целом по  стране  в 2009 г. будет равен 119%, с учетом нерегулируемых цен  — 126%.

Повышение тарифы на электроэнергию в пилотных регионах в 2009 г. составит: в Белгородской области — 120,6%, в Тверской  — 126,0%, в Астраханской  — 122,4%, в Оренбургской  — 115,7%, в Ростовской -117,7%, в Пермском крае — 119,6%. В следующие периоды регулирования (2010—2011 гг.) тарифы на электроэнергию возрастут на 118—124%.

 С 1 января 2009 г. применение метода RABпланируется в отношении еще 10 распределительных сетевых компаний. В настоящее время проводится соответствующая работа с регулирующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и региональными сетевыми компаниями.

Вернуться к разделу статей