Источник: Журнал «Коммунальный комплекс России», №2(32), Февраль 2007

Реформа ЖКХ
Подключаться или присоединяться?

Журнал «Коммунальный комплекс России», №2(32), Февраль 2007
С. Сиваев, Э. Аскеров

Согласно Федеральному закону № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», муниципалитеты имеют право утверждать для распределительных сетевых компаний тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры. Однако в электроэнергетике существуют собственные механизмы развития. В частности, развитие распределительных сетей низкого напряжения и сетей, предназначенных для подключения конкретных потребителей, финансируется за счет платы за технологическое присоединение. Возникает вопрос: какой из механизмов – подключения или присоединения – является наиболее эффективным при финансировании развития систем коммунальной инфраструктуры?
Реализация национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» идет полным ходом. По данным Министерства экономического развития и торговли, в 2006 г. введено на 15 % больше жилой площади, чем в 2005 г.; в 67 субъектах РФ объемы жилищного строительства превысили показатели 2005 г.
При таких темпах роста жилья необходимо обеспечивать адекватный и даже опережающий темп развития систем коммунальной инфраструктуры. Это было одной из основных целей Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Положения этого закона являлись продолжением механизма развития городских территорий, заложенного в новой редакции Градостроительного кодекса РФ и призванного создать эффективную систему взаимоотношений в координатах «муниципалитет – организация коммунального комплекса (ОКК) – застройщик».

Тариф на подключение и плата за присоединение

Поскольку жилье строится на территориях муниципальных образований, и за развитие систем коммунальной инфраструктуры отвечают муниципалитеты, под действие закона № 210-ФЗ попадают также и объекты муниципальной тепло- и электроэнергетики. В частности, муниципалитеты теперь имеют право утверждать для распределительных сетевых компаний тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры. Объекты муниципального газоснабжения в закон не попали. Предполагалось, что органы местного самоуправления смогут влиять на процесс развития систем тепло- и электроснабжения в границах муниципальных образований путем формирования инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию объектов тепло- и электроснабжения на их территориях.
Однако к 2006 г. в электроэнергетике уже существовали собственные механизмы развития. Основные работы по развитию систем электроснабжения финансировались за счет инвестиционных составляющих в тарифах на электроэнергию и ее передачу, а распределительных сетей низкого напряжения и сетей, предназначенных для подключения конкретных потребителей, – за счет платы за технологическое присоединение.
Возникают вопросы: как разграничить плату за подключение и плату за присоединение? Нужно ли это делать? Какой из механизмов – подключения или присоединения – является наиболее эффективным?

Территориальный и отраслевой принципы развития

Прежде чем дать ответы, необходимо четко определить разницу между двумя названными подходами. Несмотря на кажущуюся схожесть, они кардинально отличаются друг от друга, так как основаны на совершенно противоположных принципах развития коммунальных систем.
Модель платы за подключение подробно описана в статье С. Сиваева, Э. Аскерова «Финансирование коммунальной инфраструктуры» в журнале «Коммунальный комплекс России» № 2 (20), 2006.
Модель платы за подключение, узаконенная в законе № 210-ФЗ и Градостроительном кодексе, основана на территориальном принципе развития систем коммунальной инфраструктуры. Он предусматривает, что отправной точкой являются планы территориального развития муниципальных образований, которые формируют прогноз изменений спроса на коммунальные товары и услуги (водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, электро- и газоснабжение).
На основе данных планов ОКК, осуществляющие эксплуатацию инфраструктуры формируют свои инвестиционные программы, предусматривающие развитие как источников генерации (производства) коммунальных товаров и услуг, так и сетей вплоть до границ участков застройки.
Таким образом, первичный импульс к развитию инфраструктуры задается прогнозируемым спросом на коммунальные товары и услуги. Руководствуясь данным принципом, ОКК снижают собственные риски, поскольку точно знают, где в будущем возникнет спрос на результаты их деятельности.

Реформа ЖКХ
Подключаться или присоединяться? (часть 2)

Отраслевой принцип развития коммунальной инфраструктуры, напротив, в качестве отправной точки предусматривает формирование потребностей генерации (производства) коммунальных товаров и услуг. Другими словами, отрасль самостоятельно, на основании собственных планов, определяет перспективы развития и финансирует эту деятельность за счет тарифов и цен. В этом случае первичный импульс задается не спросом, а предложением коммунальных товаров и услуг.
Отраслевой принцип характерен для вертикально-интегрированных систем – например, электроэнергетики и газоснабжения – и достаточно эффективен в региональных масштабах. Именно он положен в основу модели платы за технологическое присоединение.
В то же время, руководствуясь отраслевым принципом развития на муниципальном уровне, невозможно предусмотреть, какие именно площадки застройки необходимо будет подключать к сетям инженерно-технического обеспечения. Отраслевая система не содержит механизмов согласования с муниципальными образованиями, в связи с чем развитие распределительных сетей («последней мили», до площадки застройки) зачастую осуществляется правообладателем земельного участка.

Модель платы за подключение

Данная модель преследует следующие цели:

• повысить прозрачность процесса развития и финансирования инфраструктуры,
• таким образом, снизить стоимость подключений,
• что приведет к росту объемов жилищного строительства.

Спрос на развитие систем коммунальной инфраструктуры в данной модели формируют органы местного самоуправления путем разработки комплексных программ на три–пять лет. На этой основе формируются технические задания на разработку инвестиционных программ ОКК. В них указываются площадки, на которых планируется строительство в период реализации инвестиционной программы, и предельные нагрузки этих площадок.

В соответствии с техническим заданием, организации коммунального комплекса разрабатывают инвестиционные программы, в которых указывают, каким образом и в какие сроки данные площадки будут обеспеченны системами коммунальной инфраструктуры. Здесь могут предусматриваться также мероприятия по модернизации и реконструкции существующих сетей с целью создания дополнительной мощности и увеличения пропускной способности действующих объектов.
Согласно принципам закона № 210-ФЗ, процесс обсуждения инвестиционных программ должен быть публичным. Заинтересованные стороны (потребители, застройщики) должны иметь возможность принять участие в обсуждении, а не только быть проинформированными о уже принятом решении.
Собственность на объекты коммунальной инфраструктуры определяется в договоре на реализацию инвестиционной программы, заключаемом между организацией коммунального комплекса и органом местного самоуправления. Таким образом, вне зависимости от конечного собственника объекта, вопросы собственности решаются еще на стадии договора, что позволяет прогнозировать изменения в производственных программах ОКК и включать расходы по обслуживанию новых объектов в тарифы на товары и услуги этих организаций. Данный механизм позволяет также обеспечить сохранность муниципальной собственности и целостность имущественного комплекса; предотвращает появление бесхозных сетей.

Реализация инвестиционных программ предполагает, что развитие коммунальной инфраструктуры осуществляется ОКК до площадок застройки. Застройщики за пределами своих площадок в этом не участвуют. Подключение объекта капитального строительства происходит исключительно по публичному договору. Публичность подразумевает, что все застройщики имеют равные условия подключения.

Контроль за выполнением инвестиционных программ ОКК осуществляется органами регулирования на основе специальных методик мониторинга (методики будут разрабатываться Минрегионом в 2007 г.), обеспечивая публичность достигнутых результатов. В результате формируется прозрачная и эффективная система финансирования, учитывающая интересы застройщиков, коммунальных предприятий и муниципалитетов. Муниципалитеты формализуют спрос через программы комплексного развития, и ОКК могут планировать свою деятельность как минимум на три года вперед. Развитие систем коммунальной инфраструктуры осуществляется в опережающем режиме, а равные условия для всех застройщиков при стабильных тарифах на подключение стимулируют расширение жилищного строительства.

Реформа ЖКХ
Подключаться или присоединяться? (часть 3)

Модель платы за присоединение

Модель технологического присоединения исповедует отраслевой принцип развития систем электроснабжения. Спрос на развитие систем определяют не заказчики (застройщики), а сами энергоснабжающие организации.

Законодательная и нормативная правовая база по развитию систем электроснабжения включает следующие документы: Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», Федеральный закон от 14.04.1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям», Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», Приказ Федеральной службы по тарифам от 15.02.2005 № 22-э/5.

Согласно нормативной правовой базе по развитию электроэнергетики, развитие генерирующих мощностей, а также сетей, относимых к единой национальной электрической сети (ЕНЭС), и распределительных сетевых компаний осуществляется путем формирования организациями электроснабжения инвестиционных программ. Данные программы утверждаются в качестве инвестиционной составляющей тарифов на электрическую энергию и тарифов на передачу электрической энергии органами государственного регулирования тарифов.

Развитие распределительных электрических сетей, эксплуатируемых территориальными сетевыми организациями (ТСО), осуществляется как путем формирования инвестиционных программ, так и путем получения заявок на присоединение от физических и юридических лиц. Важно отметить, что инвестиционные программы ТСО и прочих организаций являются их собственной инициативой и отличаются от инвестиционных программ, формируемых в соответствии с законом № 210-ФЗ.
Формирование платы за присоединение показано на рис. 2. В данной модели ОКК не действует на опережение, а реагирует на изменения в спросе.

При наличии технологической возможности присоединения заявителю выдаются технические условия и проект договора. В технических условиях указываются, в частности, «обоснованные требования по усилению существующей электрической сети в связи с присоединением новых мощностей (строительство новых линий электропередачи, подстанций, увеличение сечения проводов и кабелей, увеличение мощности трансформаторов, расширение распределительных устройств, установка компенсирующих устройств для обеспечения качества электроэнергии)».

Согласно методике расчета платы за присоединение выполнение данных технических условий распределяется между заказчиком и ТСО, однако точный порядок распределения их обязательств действующими нормативными правовыми актами не предусмотрен. Таким образом, заявителю (застройщику) может быть вменена обязанность по строительству линий электропередач, подстанций и пр. за пределами его площадки застройки. Возможна также ситуация, в которой на застройщика перекладываются все работы по выполнению технических условий и взимается плата за технологическое присоединение, включающая эти самые работы. Тогда застройщик платит за развитие сетей дважды.

Вопросы собственности действующей нормативной правовой базой не решаются. Можно предположить, что объекты, построенные за счет заказчика, остаются в собственности заказчика. Однако это может приводить к абсурдным ситуациям, когда, например, предохранители на трансформаторной подстанции принадлежат застройщику, в то время как сама подстанция принадлежит ТСО.

Согласно критериям наличия технологической возможности присоединения, в плату за присоединение не должны включаться работы по расширению существующих мощностей и созданию новых. Если техническая возможность присоединения отсутствует, плата взиматься не может. Она не является источником создания подобной возможности.

В плату за технологическое присоединение могут включаться только мероприятия по развитию сетей и объектов энергоснабжения, необходимых для присоединения конкретного заказчика к уже существующим сетям. Если же технологическая возможность присоединения отсутствует, то плата за присоединение не взимается и присоединение не осуществляется. В настоящее время в данную схему вносятся изменения, которые позволят включать инвестиционные расходы в состав платы за ТП.
Таким образом, рассматриваемая модель способна обеспечить краткосрочные потребности, но не позволяет осуществлять долгосрочное планирование и опережающее развитие систем электроснабжения. Создание возможностей присоединения (расширение мощностей и пр.) должно предусматриваться в инвестиционных программах предприятий, утверждаемых и финансируемых в соответствии с Основами ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации. Даже если в них будут внесены соответствующие изменения, это приведет лишь к повышению стоимости присоединения, и как следствие, к снижению темпов жилищного строительства.

Реформа ЖКХ
Подключаться или присоединяться? (часть 3)

Кроме того, стоимость присоединения может существенно повыситься из-за непрозрачности формирования платы за технологическое присоединение и порядка распределения работ по выполнению технических условий между ТСО и застройщиком.

Правильный ответ

Легитимизация инвестиционной составляющей в плате за технологическое присоединение преследует благие цели финансирования для развития:

• распределительных сетей (подключения);
• региональных сетей и ЕНЭС (увеличение пропускной способности);
• генерации (например - Бурейской ГЭС);

а также:

• обеспечения согласованности развития систем электроснабжения (локальных, региональных и систем генерации);
• создания равных условий для застройщиков через единую плату за технологическое присоединение.

К сожалению, ни одна из этих целей не может быть достигнута с помощью модели платы за технологическое присоединение. Короткий горизонт планирования (один год) и несогласованность с общегородскими планами не позволит решить проблему стихийности развития систем электроснабжения. Не имея возможности прогнозировать рост спроса, ТСО будут закладывать в плату за присоединение повышенные коэффициенты, призванные компенсировать риски неприсоединения. Следовательно, плата за ТП резко повысит стоимость инфраструктуры в себестоимости строительства, в том числе и потому, что в нее будут включаться все расходы по развитию не только местных сетей, но и ЕНЭС, и генерации. Это, в свою очередь, может привести к сокращению спроса на присоединение и снижению темпов жилищного строительства, что означает срыв национального проекта по доступному жилью. Итак, мы приходим к тому, с чего начинали – перегрузке существующих мощностей и энергокризису.

В то же время, достижение поставленных целей может обеспечить механизм платы за подключение. Среднесрочный горизонт планирования (от трех лет) позволит обеспечить плановое развитие не только муниципальной, но и региональной энергетики, ЕНЭС и генерации. Тариф на подключение потенциально ниже платы за ТП за счет дополнительных источников финансирования в виде надбавки и бюджетных средств. Это будет стимулировать жилищное строительство и реализацию национального проекта. Более того, развитие систем за счет платы за подключение изначально более прозрачно и понятно для потребителя.

Таким образом, необходимо отметить плату за технологическое присоединение на муниципальном уровне, либо установить приоритет платы за подключение. Чтобы обеспечить устойчивое развитие региональных систем электроэнергетики, ЕНЭС и генерации, нужно перейти к формированию тарифов на электроэнергию и передачу электроэнергии на основе доходности на вложенный капитал, а также повысить прозрачность отрасли с целью привлечения инвестиций. Другими словами, нужно использовать прибыль для покрытия стоимости капитала, а не капитальных затрат.
Тогда застройщику не надо будет искать ответа на вопрос о том, подключаться или присоединяться. Ответ будет единственным и справедливым для всех – подключаться.

Вернуться к разделу статей