Не может быть единого для всех рецепта городского развития

Источник: журнал БОСС

Директор направления «Муниципальное эконо­мическое развитие» фонда «Институт экономики города» Герман Ветров размышляет о том, как выжить городским муниципалитетам одновременно и в рыночных условиях, и в рамках вертикали власти.

- Герман Юрьевич,сегодня для развития производственной сферы велика необходимость в том, чтобы городские муници­палитеты занимались не только коммунальными вопросами, но

и комплексным социально-эко­номическим развитием. Однако могут ли они эффективно решать эту задачу при произошедшем сокращении их полномочий?

- Вопрос, что называется, не в бровь, а в глаз. Институт экономики города занимается большим коли­чеством проектов развития городов по всей России, и нам этот вопрос задают постоянно. Его ставят и ассоциации городов, в том числе такие авторитетные, как, например, Ассоциация сибирских и дальне­восточных городов.

По полномочиям ситуация разная в зависимости, во-первых, от правового статуса города; у городских округов их гораздо боль­ше, чем у городских поселений. Есть довольно крупные города, по решению региональных властей получившие статус городских посе­лений и соответственно заметно потерявшие в своей полноценной «городской сущности». Так, в одном из регионов, где мы активно работаем, - в Иркутской области городскими округами стали только два города: Иркутск и Братск. А, ска­жем, Ангарск и Шелехов - крупные промышленные центры - получили статус городских поселений в составе муниципальных районов. И подобных примеров немало. В таких городах в более или менее активной форме продолжается движение за приобретение статуса городских округов, и в ряде слу­чаев данный процесс увенчался успехом, как, например, в случае с Рыбинском Ярославской области. Что же до Ангарска и Шелеховз, то, возможно, одной из причин явля­ется проработка проекта создания «большого Иркутска» - города-миллионника, в состав которого они войдут. Проект с разных точек зрения довольно сомнительный, но сейчас речь, собственно, не о нем. Нередко города ущемляют в правах не потому, что начинают подобные проекты, все дело в оценке степени лояльности их руководителей или их способности лоббировать инте­ресы города.

Во-вторых, ситуация с полно­мочиями зависит от субьектов Федерации: в тех из них, где губер­натор считает своим приоритетом развитие местной инициативы, самоорганизации, проводят полити­ку делегирования полномочий с вышестоящих уровней управле­ния на нижестоящие. Позитивные процессы в этом отношении происходят во многих регионах: в Вологодской, Томской, Ульяновской областях, Пермском,Хабаровском краях и др. Но так бывает далеко не везде. К сожалению, федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» дал региональным лидерам боль­шую фору в конкуренции за эконо­мическое и политическое влияние с мэрами своих крупных городов. Существовал, как вы знаете, даже законопроект о назначении глав столиц субъектов Федерации. Это объясняют выполнением програм­мы президента по формированию вертикали власти, хотя к данному тезису надо относиться крайне осторожно. Вертикаль, в сущности, никогда не означала «построения» всех и вся, восстановления адми­нистративно-командной системы в сфере публичной власти, она подразумевает создание системы управления в части реализации федеральных полномочий.

Подытоживая, можно сделать вывод о том, что по мере развития нашей муниципальной реформы имеет место сокращение обьема полномочий и финансовой авто­номии российских городов. Но мне кажется, постепенно приходит понимание, что в сфере публично­го управления произошел перекос в сторону центра - о необходимос­ти расширения полномочий на мес­тах в своем последнем послании говорил президент.

- Центр, видимо,опасается давать слишком много полномо­чий и ресурсов вновь созданным структурам?

- Количество муниципальных образований всех видов увели­чилось более чем в два раза, к их управлению пришло довольно много людей как не приобретших пока необходимую компетенцию, так и явно случайных. Потому отчас­ти опасения центра обоснованны.

Но, с другой стороны, учиться самоуправлению нужно, пусть даже и набивая шишки на этом пути. Депо еще и в том, что в условиях рыночной экономики конкуренция происходит не только между компаниями, но и между городами - за инвестиции, люд­ские, интеллектуальные ресурсы... Глобализация приводит к тому, что инвестиционные ресурсы переме­щаются сейчас совершенно свобод­но. Сегодня они в России, завтра в Китае, послезавтра в Польше, потом в Южной Америке. Если вы быстро и качественно не предоста­вите инвестору участок для стро­ительства, не снимете на его пути административные барьеры, если решение о строительстве принима­ется долго, требует взяток и в то же время непонятно, что из всего этого получится, - инвестиций вы не уви­дите. Только очень высокая норма прибыли может привлечь инвесто­ров на проблемные территории.

- Но у нас же в стране сегод­ня высокая норма прибыли для инвестора.

- Да, за счет того, что много рос­сийских денег приходит в страну от экспортных операций, и особенно за счет того, что отечественные потреби­тельские рынки просто огромны. Но это все до поры до времени, делать стратегическую ставку на подобные конъюнктурные обстоятельства нельзя. В мировой конкуренции за ресурсы российские города зачастую оказываются лишены ключевых инструментов. Одним из главных инструментов привлечения инвесто­ров, например, американскими муни­ципалитетами является предоставле­ние льгот по ряду базовых налогов,

в частности по налогу на прибыль. В России же наиболее собираемые налоги у муниципалитетов изъяты. По существу, основной ликвидный ресурс, которым сегодня может распоряжаться муниципальное обра­зование для цепей экономического развития, - это земля.

- И продажа имущества, не связанного с реализацией пол­номочий?

- Такое имущество го закону должно быть распродано. И это тоже один из вопросов, остро вол­нующих сегодня муниципальные образования. Некоторые из них с введением такой нормы лишаются существенной части своей доходной базы. Это еще один фактор сниже­ния финансовой автономии муници­палитетов. Парадокс заключается в том, что объем общественных услуг, оказываемых на данной территории, практически не меняется - меняется их «подчиненность». Социальная политика ушла «наверх», в регионы, образование и здравоохранение - в значительной степени тоже. Но при этом люди со своими жизненными проблемами идут в муниципалитет, потому что муниципальная власть ближе и понятнее. «Уведя» ряд таких полномочий из муниципалите­тов, 131-й федеральный закон сделал определенный шаг назад в развитии российского самоуправления.

- Получается, у мэра сегодня полномочий значительно меньше, чем у советского председателя горисполкома, который управлял структурами собственно город­ского подчинения.А ведь был еще первый секретарь горкома, руководивший городом в целом. Сейчас аналогичной фигуры нет вообще.

- Аналогия с советским перио­дом имеет под собой основания, но все же нужно понимать, что самоуправление - иная субстанция. В советских условиях город был элементом единой системы управ­ления - административно-команд­ной по своей природе. Сегодня же на одной территории параллельно действуют три системы управления: федеральная, региональная и муниципальная. И у каждой свои задачи и свои инструменты.

Если говорить о собственно муниципальном инструментарии, очень важно использовать в управ­лении городскими муниципалите­тами современные подходы. Одним из них является введение инсти­тута городских управляющих -так называемых сити-менеджеров. Сейчас еще рано делать выво­ды, насколько этот инструмент оказался успешным в России. Пока можно отметить, что на эти должности приходят разные люди, но в большинстве своем профес­сионалы высокого класса, нередко занимавшиеся ранее городским хозяйством. Приходят и люди из бизнеса - так произошло, напри­мер, в Казани.

- То есть это мэр новой фор­мации?

- Нет, это не мэр. Мэр - фигура избираемая, а сити-менеджер -профессиональный управленец, работающий по контракту.

- Значит, можно сказать, что мэр - это аналог первого секре­таря горкома, а сити-менеджер -председателя горисполкома?

- Не совсем так. Мэр - поли­тическая фигура, и его роль в какой-то степени действительно сопоставима с функцией первого секретаря горкома как политичес­кого лидера, объединяющего все структуры на территории. Одна из важнейших задач мэра - консоли­дировать деятельность всех струк­тур, работающих на территории города: муниципальных, региональ­ных, федеральных, коммерческих, общественных, согласовывать их интересы. И тут возникает тема такого мощного инструмента, как стратегия развития города, созда­ние которой мэр должен иниции­ровать и «патронировать» как на стадии ее разработки, так и в ходе реализации.Задача мэра - согла­совать все позиции, создать основу развития, общественного доверия, воодушевления, поддержки стра­тегии со стороны населения.А вот организовать реализацию страте­гии, облечь ее в программу - функ­ция как раз сити-менеджера.

Городские управляющие - это новый класс специалистов, управ­ленцев-технологов, работающих по контракту, нанимаемых на опре­деленный срок и имеющих четко измеряемые критерии результатив­ности своей деятельности. Работа эта тяжелая, специалисты уникаль-

ные - их пока, по большому счету, никто в России не готовит, хотя многие учебные заведения декла­рируют, что делают это.

На Западе, в частности в США, институт сити-менеджеров показал себя очень хорошо. Нередко гра­мотный и эффективный городской управляющий сам превращается в объект конкуренции между круп­ными городами. То есть возникает фактически корпоративная ситу­ация переманивания топ-менед­жеров.

Однако во многих наших городах вполне успешно действует старая структура - когда есть глава горо­да, заместители по направлениям, роли политического руководителя и chief executive пока не вполне дифференцированы. Если такая структура работает, ломать ее ради принципа, я считаю, нецелесооб­разно.

- Эффективное городское управление должно начинаться со стратегии?

- Конечно, как и любое другое. Сейчас активно формируются стратегии субъектов Федерации (об этом мы подробно рассказы­вали в прошлом номере. - Ред.). Стратегии городов готовятся по-разному: иногда параллельно, чаще вслед за региональным документом. Очень важно, чтобы в системе стратегий разных уровней публичной власти в нашей стране у муниципальных стратегий не было откровенно подчиненного положения. Как документы кон­ституционно «разведенных» видов публичной власти, региональная и муниципальная стратегии должны быть независимы, хотя без согла­сования друг с другом они теряют смысл. Любой город является частью территориальной системы региона, но и регион живет не

в безвоздушном пространстве -он тоже состоит из отдельных муниципалитетов, именно в них реализуется региональная поли­тика. Поэтому стратегии регионов и муниципальных образований необходимо согласовывать в интерактивном режиме. Работа очень непростая, но компромисс во многих уже упоминавшихся регионах находить удается.

Еще очень важно, чтобы город­ская стратегия не повисла в воздухе, не легла очередным пыльным фолиантом на полку местного руко­водителя. Сейчас одна из основных, так сказать, технологических задач при разработке городских страте­гических документов состоит в том, чтобы добиться связки стратегии со среднесрочными и краткосроч­ными плановыми документами муниципального уровня: социаль­но-экономическими программами, финансовыми и градостроительны­ми планами.

- Какие механизмы могут быть использованы муниципалитетами для согласования деятельнос­ти таких структур - властных, общественных, коммерческих?

- Если дело доходит до того, чтобы как-то формализовать общение властей с жителями, то обычно создают более или менее

формальный совещательный и согласовательный орган - напри­мер, координационный совет. В него входят представители орга­нов местного самоуправления, федеральных, региональных орга­нов власти, крупнейших предпри­ятий, общественных организаций, отделений политических партий -в общем, все, кто имеет свою позицию и готов ее высказывать и защищать. Особо замечу: этот орган не заменяет городскую думу, он работает параллельно, выполняя чисто совещательные и рекомендательные функции. Хорошим примером работы над городской стратегией в 2003 году стал Череповец. Город специфи­ческий: есть градообразующая «Северсталь», но она не един­ственное крупное предприятие

Череповца. В работе Совета города по стратегическому планированию принимали участие все крупные предприятия, а также руководите­ли муниципальных и государствен­ных учреждений, общественных организаций, предстоятели церкви и т. д.

Блестящий пример развития города в рыночных условиях -подмосковный Дзержинский. Там еще в смутных 90-х мэр Виктор Иванович Доркин делал такие вещи, которые и сегодня многим муниципальным руководителям не снились. Это потрясающий пример применения принципов местного самоуправления и развития мест­ного сообщества.

В Дзержинском в 1994 году при администрации города было созда­но авторитетное Общегородское

собрание со статусом обществен­ной организации и функциями постоянно действующего консуль­тативного органа местного самоуп­равления. Его решения не являлись обязательными к исполнению, но практически не было случая, чтобы к мнению собрания не прислушались. Про Дзержинский можно рассказывать долго, но важно отметить, что он выделился в ряду многочисленных промыш­ленных подмосковных соседей, в нем начался экономический рост, заметно ускорилось развитие соци­альной сферы,активизировалось строительство. Но, пожалуй, одним из наиболее значимых и даже удивительных достижений стало реальное формирование местного патриотизма. «Свободолюбивый дзержинский народ», как называл своих жителей Доркин, - отнюдь не фигура речи. Люди по-настоя­щему, без шуток, гордились своим городом, К сожалению, убийство Виктора Доркина оборвало его самоотверженную деятельность, и это огромная потеря не только для города, но и для российского мест­ного самоуправления в цепом.

Еще один интересный пример -Димитровград Ульяновской области. Это второй по величине город области, который в середине 90-х возглавил Сергей Иванович Морозов, работавший до того начальником УВД. Сегодня, как вы знаете, он губернатор Ульяновской области - последний из глав регио­нов, избранных населением.Город добился не только производствен­ных успехов, но и, например, был признан в 2004 году «культурной

столицей Приволжского федераль­ного округа». Это тоже своего рода PR. элемент маркетингового про­движения муниципального обра­зования. Успехи Цимитровграда в социально-экономическом развитии, особенно на фоне вялого на тот момент областного центра, наверняка явились одной из при­чин уверенной победы Морозова на губернаторских выборах.

Это лишь два примера идей кра­сивых и умных, хотя ярких людей и городов в России немало.

- Быстрый рост городов обыч­но связан с харизматичной лич­ностью их руководителей?

- Да, как правило, харизматич-ность руководителя имеет огромное значение. Это, видимо, универсаль­ное психологическое явление, осо­бенно на муниципальном уровне -

именно здесь публичность власти имеет наиболее яркое и конкретное, приземленное выражение. Плюс к этому в России накладывается спе­цифика переходного периода -непростого, тяжелого. У нас ведь развитие городов, реализация их стратегий происходят на фоне про­должающегося процесса рефор­мирования, не сложившегося пока до конца соотношения институтов власти, их полномочий. Такие слож­ности и не снились ни американ­ским, ни европейским, ни японским городам. Поэтому в России личный фактор иногда компенсирует сис­темные недостатки.

Завершая разговор, отмечу, что в России не может быть одного единого для всех рецепта город­ского развития - уж больно города разные! У нас огромная страна,

абсолютно разная по географичес­ким условиям, по своей культурной пестроте, по истории развития, по современному социально-экономи­ческому положению. Практически нигде в мире нет аналогов такой картине. Каждый город по-своему уникален. Возможно, это и являет­ся одной из главных сложностей современной реформы местного самоуправления с ее в общем-то понятной идеей унификации для повышения эффективности управления. Но есть одно общее свойство: там, где начинается шеве­ление, возникает общественная активность, дело небыстро, очень тяжело, но сдвигается с мертвой точки. А начало движения, про­буждение инициативы - это уже больше половины успеха

Вернуться к разделу статей