Развитие предпринимательства в коммунальной сфере – как фактор ее модернизации (часть 3)

Источник: www.tpprf.ru

ЧЕРНЫШЕВ Леонид Николаевич
Заместитель председателя Комитета ТПП РФ
по предпринимательству в сфере строительства и ЖКХ,
профессор, д.э.н.

Произошедшие в ЖКХ преобразования изменили отношения отечественного бизнес-сообщества к проблеме «освоения» этого рынка услуг. Монопольная некогда сфера переживает сегодня период активной конкуренции в борьбе за право управления объектами инженерной инфраструктуры.

Этому способствует также:

·         наличие абсолютно ликвидных активов – платежей населения;
·         постоянный рынок сбыта и фиксированная стоимость услуг, потребление которых не зависит ни от социально-политической ситуации в стране, ни от уровня доходов населения.

Возможность предоставлять дополнительные услуги и получать дополнительные доходы делают коммунальную сферу деятельности привлекательной для частного бизнеса.

Кроме того, в этот период сформировались дополнительные финансовые резервы развития бизнеса в этом секторе муниципальной экономики за счет перехода на полную оплату населением жилищно-коммунальных услуг и огромного потенциала энергосбережения реализуемого за счет применения современных технологий, оборудования, ликвидации энергозатратных технологий, введения учета и экономии энергоресурсов.

По экспертным оценкам Института экономики ЖКХ потери энергоресурсов по циклу производство-потребление только в жилом секторе ежегодно составляют до 10%, что в денежном выражении составляет порядка 100.0 млрд. рублей. Для ликвидации таких потерь требуется комплексная модернизация инфраструктуры и без привлечения внебюджетных и внетарифных средств как показывают расчеты решить проблему невозможно.

Исходя из этого, с учетом имеющегося зарубежного и отечественного опыта, в правительственных документах о реформе ЖКХ еще в середине девяностых годов были сформулированы бизнес-модели на основе государственного частного партнерства (ГЧП) (контракты на управление, концессии и др.). ГЧП, как показывает опыт, позволяет изменить существующие приоритеты муниципальной власти в отношении принадлежащей ей недвижимости. Из субъекта владеющего и эксплуатирующего объекты ЖКХ, муниципалитет превращается в орган административный и контролирующий. Кроме того, в условиях ГЧП муниципалитет делит риски с частным оператором и определяет приоритетные направления привлечения инвестиций в коммунальный сектор для их эффективного освоения.

Деятельность акционерных (частных) компаний в коммунальной сфере, в том числе по привлечению кредитных ресурсов для модернизации инженерной инфраструктуры, за этот период определила ряд серьезных проблем (рисков) сдерживающих привлечение частных инвестиций в эту сферу. К основным группам рисков относятся: законодательные, финансовые, инфраструктурные и политические.

Законодательные риски.

Учитывая территориальные, экономические, климатические и другие особенности нашей страны, сфера коммунального обслуживания для нас является глубоко социальной, а сама коммунальная услуга носит публичный, общественно-значимый характер. В тоже время в России этот вид деятельности не имеет законодательно закрепленного статуса – сферы публичного интереса, особой социальной ответственности государства.

·                    Как справедливо отмечает эксперт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам концессионного законодательства Сергей Сосна«…когда государство или муниципальное образование (концедент) заключает договор в сфере публичного интереса, оно не может полагаться только на гражданско-правовые отношения со своим контрагентом (концессионером). Последнему важна только прибыль, тогда как концедент выполняет свое социальное назначение должен быть озабочен, прежде всего, тем, чтобы потребитель был своевременно обеспечен современным по своему набору и качественными услугами».

Заключая концессионное соглашение, концедент радеет не о прибыли, а об удовлетворении потребностей заказчиков услуг, которые не являются прямыми участниками концессионного соглашения, но их права и интересы защищает государство, которое как бы стоит между концессионером и потребителем с набором соответствующих правовых и методических норм.

В России пока отсутствует институт публично-правового (административного) договора, а также связанного с ним понятия публичного интереса, публично-правового имущества муниципального образования, а следовательно, и публичной правоспособности государства в отношениях по имущественному обороту.

Употребление же этих терминов в профессиональном сообществе сегодня не более чем сленг, за которым не следует никаких правовых последствий.

·                    Принятием Закона «О концессионных соглашениях» предполагалось решить многие проблемы по использованию частно-государственного партнерства в ЖКХ. Но, как оказалось, нормы закона не учли специфику коммунального хозяйства. Предметом концессионного соглашения, согласно принятому закону, является объект недвижимости, создание и (или) реконструкция которого, в соответствии с заранее определенными техническими заданиями, предусмотрено соглашением.

К примеру, на предприятиях водообеспечения, объекты распределены по десяткам подразделений (станции подъема, очистные сооружения и др.). Одним из них требуется реконструкция, другим - капитальный ремонт, а третьим – закрытие или изменение условий эксплуатации с учетом конъюнктуры рынка коммунальных услуг. По закону необходимо будет заключить десятки концессионных соглашений, что не целесообразно. Специфика отрасли требует, чтобы предметом концессии в коммунальном хозяйстве были не только объекты, но и виды публичной деятельности по оказанию услуг потребителям. Кроме того, закон как, оказалось, содержит целый ряд спорных положений и норм непрямого действия, из-за которых воспользоваться им в коммунальном хозяйстве сложнее, чем реализовать концессионные механизмы на основе системы взаимосвязанных сделок.

Тем более, существующие законодательные нормы позволяют сформировать систему договорных взаимоотношений «муниципалитет – частный оператор – потребители», в рамках которых можно решать задачи модернизации инженерной инфраструктуры, но при этом возрастают риски неисполнения принятых сторонами обязательств.

·                    Изменение нормативно-правовой базы инвестиционной деятельности (например, введение новых налогов или изменение их величины, отмена налоговых льгот и гарантий или режима их предоставления и т.п.) может привести к финансовым потерям инвестора и, в конечном счете, сделать процесс инвестирования не выгодным.

Изменение законодательства приводит к усилению экологических требований по очистке сточных вод и увеличению платы за превышение вредных выбросов в окружающую среду; введение новых налогов или увеличения размеров существующих налогов и пошлин приведен в увеличению обязательных платежей в бюджет и т.д..

Финансовые риски

Финансовые риски обусловлены, как правило, несовершенством ценообразования и бюджетным недофинансированием.

Так отсутствие исчерпывающе формализованной системы долгосрочного ценообразования и тарифного регулирования услуг организаций коммунального комплекса и производства энергоресурсов (локальных и естественных монополий), создает ситуацию экономической неопределенности:

• для муниципальных бюджетов при проектировании источников финансирования предоставляемых гражданам льгот и субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг;
• для организаций коммунального комплекса, при разработке плана хозяйственно-финансовой деятельности на обозримую перспективу.

Поэтому механизм ценообразования сегодня сохраняет затратный принцип формирования тарифов и ограниченный уровень рентабельности организаций коммунального комплекса, из-за чего структура тарифа не соответствует реальным потребностям организации.

Кроме того, процедура утверждения тарифов в коммунальном секторе остается непрозрачной, излишне политизированной и не синхронизированной в течение отчетного периода с изменением тарифов на энергоресурсы; с непрогнозируемым ростом инфляции и другими внешними для коммунальной организации факторами.

Принятый Закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» задумывался разработчиками и профессионалами как «закон развития» и должен был снять многие вышеуказанные проблемы, но после внесения в него изменений, касающихся предельных индексов для тарифов на услуги ЖКХ он превратился в «запретительный». Сдерживание тарифов на жилищно-коммунальные услуги при продолжающемся росте цен на энергоносители (мазут, уголь, газ, электроэнергию), которые составляют в себестоимости жилищно-коммунальных услуг от 50 до 70%, негативно сказывается на хозяйственно- финансовых результатах организации жилищно-коммунального комплекса.

В тоже время, во многих странах мира эта проблема решена законодательно. В «тарифном» законе приведены нормы прямого действия и формулы для расчета цены, тарифа. Предприниматель, подставляя переменные значения своего бизнеса и официальные данные статистики, может на обозримый период просчитать перспективы доходности от своей деятельности. При этом в законах существует неизменный принцип:

• для производителей энергоресурсов – повышение эффективности их производства;
• для потребителя энергоресурсов – повышение эффективности их использования.

В структуре оплаты потребленных населением жилищно-коммунальных услуг имеет место финансирование из муниципального бюджета:

• так называемой «разницы в тарифах», которая возникает, когда ставка оплаты коммунальных услуг населения на 10-40% ниже реальной величины тарифа;
• льгот и субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг.
• как правило, бюджет оплачивает эти выпадающие доходы предприятий не полностью только от 15 до 30%;
• сохраняется перекрестное субсидирование различных групп потребителей коммунальных услуг путем установления для них различной величины тарифов, которые для промышленности выше, чем для населения по воде в 1.8 раза, по теплу – в 1.4 раза.

Инфраструктурные риски.

Эти риски обусловлены состоянием инженерной инфраструктуры.

Как объект управления и инвестирования физическое и техническое состояние инфраструктуры может оказаться значительно хуже первоначальных ожиданий, а, следовательно, инвестиционные потребности будут выше. Это, как правило, выясняется на стадии формирования ликвидных активов предприятия коммунального комплекса путем их учета, оценки и регистрации.

Высокий износ основных фондов приводит к повышенному (нерациональному) расходу и потере ресурсов, увеличению эксплуатационных издержек. В результате при отсутствии приборов учета у потребителей расчеты с ними производятся по нормативам потребления, которые не отражают действительных потребностей населения. Опыт показывает, что после прихода частных операторов к управлению инженерной инфраструктурой городов потребители выражают неудовлетворение качеством услуг, размером платежей. Поэтому приведение в соответствие объема и качества услуг с размером платежей может привести к снижению запланированной (приемлемой для инвестора) доходности.

Политические риски. 

Эти риски, как правило, связаны с принятием органами власти административных решений. В условиях отсутствия должной культуры договорных отношений, это может привести к нарушению ранее достигнутых договоренностей в партнерстве государственного и частного сектора. Такое, оказывается, возможно, при смене политического руководства на региональном и муниципальном уровнях; при несоответствии нормативно правовых документов, муниципальных образований действующему законодательству и сложившейся на этой основе практики взаимоотношений муниципальной и региональной власти. Все это осложняет формирование дальнейших паритетных отношений с частным бизнесом.

Помимо этого, существуют и другие риски, например экологические, спроса, реализации, коммерческий, эксплуатационный, информационный, социальный, которые также учитываются при оценке инвестиционных проектов.

Тем ни менее, стремление крупных и средних частных компаний выйти на рынок оказания коммунальных услуг, несмотря на имеющиеся здесь риски, низкую рентабельность, замедленный оборот капитала и значительные стартовые затраты, очевидна.

Представители бизнеса рискуют сегодня еще и потому, что оценивают те преимущества, которые в перспективе обеспечит им деятельность по управлению высоко капитализированными объектами коммунальной инфраструктуры. Главное из которых – отсутствие конкурентов в сфере предоставления коммунальных услуг на время заключенного ими соглашения по доверительному управлению коммунальным объектом на 25-30 лет.

Как показывает исследование деятельности частных операторов их учредителями, как правило, являются крупнейшие в России холдинги или финансово-промышленные группы. Свое участие в развитии коммунального хозяйства муниципальных образований эти финансово-промышленные институты (ФПИ) рассматриваются не как самостоятельный бизнес, а как рынок сбыта своей основной продукции (электроэнергии, тепла, газа). На принятие подобных решений влияет также политическая конъюнктура, которая требует участие таких ФПИ в различных секторах региональной экономики, в том числе в коммунальном хозяйстве и обеспечивает им лояльность местных властей (см.табл.2).

Первый опыт работы российских частных операторов (2002-2004 г.г.) показал, что они предпочитают заключать с муниципальными администрациями краткосрочные договоры аренды (на 11 месяцев) с последующей пролонгацией, которая позволяет определиться по дальнейшей стратегии сотрудничества:

• ограничиться помощью по оптимальному набору решений в ЖКХ (инжиниринг);
• осуществлять поиск инвестиций для модернизации объектов инфраструктуры;
• выступить инвестором по модернизации этой инфраструктуры;
• взять в управление коммунальную инфраструктуру.

В период действия такого договора, как правило, решаются организационные вопросы: достижение договоренностей с органами муниципальной власти и коммунальными организациями (МУП, ОАО) по распределению рисков, инвентаризации, оценке, регистрации коммунальных объектов; формулирование задач среднесрочного и долгосрочного развития этих объектов, формирование производственной программы для частного оператора и другое.

Вернуться к разделу статей