К вопросу об изменении и прекращении концессионного соглашения

Савинова О.Н., аспирантка кафедры гражданского права и процесса

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. "О концессионных соглашениях" (1) (далее - Закон о концессиях) ввел в правовое поле России договор, доселе неизвестный российскому законодательству. Речь идет о концессионном соглашении, которое является альтернативным способом, применяемым государством для развития тех или иных отраслей хозяйственной деятельности (2). Соответственно в настоящий момент исследование любых вопросов, связанных с концессионным соглашением, в том числе его изменением и прекращением, становится особенно актуальным.

Анализ соответствующих норм Закона о концессиях позволяет сделать вывод о том, что основания изменения и прекращения концессионного соглашения носят гражданско-правовой характер. Это следует из положений ст. 20 данного законодательного акта, в которой, в том числе предусмотрены дополнительные гарантии концессионеру при неблагоприятном для него изменении законодательства, что, в первую очередь, направлено на обеспечение баланса имущественных интересов участников концессионного соглашения, что также не чуждо гражданскому праву.

Однако, с позиции автора, необходимо учитывать, что российский законодатель предусмотрел возможность использования лишь инфраструктурных концессий, особенностью которых является удовлетворение общественного интереса. В подобных правоотношениях указанный общественный интерес традиционно имеет приоритет над частным интересом, в данном случае над интересом концессионера.

В силу вышеизложенного неизбежно возникает вопрос о возможности изменения концедентом условий концессионного соглашения, а также прекращения такого соглашения в одностороннем порядке в случае общественной необходимости (3).

Так, один из вариантов проекта Закона о концессиях предусматривал, что концедент вправе в одностороннем порядке изменить условия концессионного соглашения или отказаться от его исполнения, если этого требуют интересы общества и государства, в частности, в случае нарушения концессионером условий концессионного соглашения, предусматривающих обязательства концессионера по обеспечению граждан электрической и тепловой энергией, газом, водой, теплом, оказанию услуг общественного транспорта, осуществлению иной обеспечивающей нормальную жизнедеятельность граждан деятельности.

Доктрина также излагает точку зрения преимущественно в поддержку допустимости одностороннего изменения условий концессионного соглашения в случае общественной необходимости. В частности, В.Г. Варнавский, придерживается позиции, согласно которой есть высшие интересы общества, стоящие над интересами частного лица (и, соответственно, над гражданско-правовыми нормами концессионного договора), и если реальное функционирование концессионного предприятия в рамках заключенного концессионного договора вступает в противоречие с общественными интересами, концедент вправе изменить в одностороннем порядке и без согласования с концессионером положения концессионного договора и потребовать от концессионера их обязательного выполнения. Соответствующее право концедента, по мнению указанного автора, должно быть закреплено в российском Законе о концессиях (4).

Обращаясь к зарубежной практике, заметим, что рассматриваемое право концедента закреплено в соответствующих законах о концессиях во многих странах. Так, в частности, в Законе о концессиях 1998 г. Коста-Рика предусмотрено, что изменение или прекращение концессии наступает "при наличии причин, преследующих общественный интерес" (5). В Молдове концедент также может в одностороннем порядке изменить условия концессионного договора при появлении обстоятельств, отличных от тех, которые были предусмотрены при предоставлении концессии (6).

С позиции автора интересы общества действительно требуют охраны и защиты, в том числе со стороны концедента. Однако, полагаем, что реализация права требования концедента на изменение условий концессионного соглашения или его прекращение по мотиву защиты общественного интереса должна происходить не в императивном порядке, а в соответствии с общими нормами гражданского законодательства. На наш взгляд, возможность реализации указанного права вытекает из общих норм гражданского законодательства, а именно подпадает под признаки существенного изменения обстоятельств, которое согласно п. 1 ст. 451 ГК РФ является основанием для изменения и прекращения договора.

Полагаем, что на практике процедура изменения условий концессионного соглашения по инициативе концедента должна быть прозрачна, и не подрывать интерес концессионера в эффективной реализации концессионного соглашения. Так, по мнению автора, содержанием указанной процедуры должны быть следующие действия сторон:

• экономическая оценка определенных условий концессионного соглашения концедентом, как не удовлетворяющих общественному интересу. Например, в силу снижения экономического роста определенного региона снижение среднего показателя уровня заработной платы, соответственно снижение фактической платежеспособности населения, что может привести к невозможности реализации концессионного соглашения, в частности, в жилищно-коммунальном хозяйстве, по установленным ранее тарифам;
• экономико-правовое обоснование необходимости изменения соответствующих условий концессионного соглашения, которое должно быть направлено концессионеру не позднее строго установленного срока. В сущности, сроки также должны быть экономически обоснованы. Оптимальным, на наш взгляд, будет такой срок, который позволит концессионеру оценить изменившуюся экономическую обстановку в соответствии с показателями, предоставленными концедентом; подготовить соответствующий план (график) внесения изменений в работу концессионного предприятия; разработать новые, учитывающие общественный интерес, тарифы и иные условия концессии, которые необходимо изменить, если они уже не предоставлены концедентом; надлежащим образом известить заинтересованных лиц об изменениях в работе концессионного предприятия;
• непосредственное внесение изменений в концессионное соглашение или составление дополнительного соглашения, которое является неотъемлемой частью концессионного соглашения в соответствии с п. 1 ст. 452 ГК РФ;
• сроки и порядок возмещения концедентом концессионеру убытков, вызванных односторонним изменением концессионного соглашения. Убытки, включая упущенную выгоду, должны быть экономически оценены концессионером, а результаты оценки должны быть представлены концеденту. Концедент не позднее определенного законом срока обязан выплатить соответствующую сумму концессионеру. Указанный срок не будет одинаков для всех сфер концессионной деятельности. Следовательно, он должен быть предусмотрен отраслевыми концессионными законами. Возможно также установление указанного срока и по соглашению сторон с учетом их экономических интересов.

Указанную процедуру с теми или иными корректировками в зависимости от вида концессионного соглашения, на наш взгляд, необходимо включать в соответствующий раздел концессионного соглашения.

При реализации концедентом права требования изменения условий концессионного соглашения или его прекращения с целью обеспечения или защиты общественного интереса необходимо обеспечить баланс имущественных интересов сторон.

За непосредственное закрепление на законодательном уровне принципа неизменности баланса имущественных интересов сторон или экономического равновесия высказываются практически все современные исследователи концессионных отношений (В.Г. Варнавский, Ю.В. Зворыкина, С.А. Сосна и др.).

Несмотря на то, что автор в основу изменения и прекращения концессионного соглашения в случае общественной необходимости ставит гражданско-правовые принципы, обозначенное выше право концессионера на возмещение убытков, возникших в результате такого изменения (прекращения), должно быть гарантировано и соответственно нормативно урегулировано. В связи с этим в ст. 13 Закона о концессиях необходимо прописать: "В случае изменения или прекращения концессионного соглашения по инициативе концедента в виду общественной необходимости концедент обязан возместить концессионеру убытки, вызванные таким изменением или прекращением. Под общественной необходимостью понимается необходимость эффективного обеспечения таких социально значимых интересов общества, надлежащее удовлетворение которых явилось основой заключения концессионного соглашения".

Здесь необходимо указать, что концессионер в случае несогласия с изменением условий концессионного соглашения или его прекращением по указанному основанию и, соответственно, рассмотрения этого вопроса в судебном порядке, должен оспаривать именно причину инициативы концедента на изменение условий концессионного соглашения - наличие общественного интереса, что повлекло за собой принятие концедентом соответствующего решения. Если же суд найдет, что такие обстоятельства не имеют места или что они недостаточно существенны, он вправе отказать концеденту в изменении условий концессионного соглашения или его прекращении. Если при этом концессионер уже осуществил затраты на исполнение своих новых обязанностей, возникших в результате изменения соглашения, концедент обязан возместить такие затраты в объеме и в порядке, согласованных сторонами или определенных судом.

Рассмотрим один из случаев прекращения концессионного соглашения, в частности, когда одним из оснований прекращения договорных отношений является именно соглашение сторон.

Дело в том, что инфраструктурный характер российской концессии требует обеспечения и охраны интересов не только концессионера и концедента, но и пользователей услуг, оказываемых концессионером по концессионному соглашению. Соответственно, прекращение концессионного соглашения должно пройти для них "безболезненно".

Учитывая российскую действительность, всегда можно предположить, что прекращение концессионного соглашения по соглашению сторон будет противоречить общественным интересам. В таком случае, по мнению автора, у заинтересованных лиц, которые являются носителями такого интереса, всегда есть право обратиться в суд за защитой своих нарушенных прав и законных интересов. Заинтересованными лицами могут быть, в частности, пользователи работ, услуг концессионного предприятия, прокурор. Суд в подобном случае должен выяснить, каким образом нарушается общественный интерес. Обязанность такого доказывания лежит на заявителе.

Если в ходе исследования материалов дела будет выяснено, что продолжение действия концессионного соглашения на тех же условиях никак не нарушает имущественные интересы кон-цедента и концессионера, но его прекращение нарушает общественный интерес, противоречит ему, то суд должен признать действия концедента и концессионера противоречащими общественному интересу и, соответственно, обязать стороны продолжать правоотношения, основанные на концессионном соглашении.

В связи с этим в Законе о концессиях целесообразно закрепить правило о том, что: "в случае, если прекращение концессионного соглашения по соглашению сторон противоречит общественным интересам, то по заявлению заинтересованного лица (пользователя услуг, прокурора) суд признает действия сторон противоречащими общественному интересу и обязывает их исполнить принятые на себя обязательства до установленного в концессионном соглашении срока". По мнению автора, предлагаемую норму можно включить в п. 6 ст. 13 Закона о концессиях.

В данном случае, с одной стороны, происходит ограничение свободы предпринимательской деятельности, что частично нарушает и основные начала гражданского законодательства. Однако в основе этого лежит требование общественной необходимости, что в подобных отношениях всегда имеет приоритет над частным интересом. Кроме того, указанное является особенностью концессионного правоотношения, сущностью его смешанного характера.

Таким образом, изменение и прекращение концессионного соглашения подчиняется общим нормам гражданского законодательства. Данный факт свидетельствует о стремлении законодателя увеличить гражданско-правовую составляющую концессионного правоотношения по российскому законодательству, что необходимо для привлечения концессионера с целью эффективной реализации концессионных соглашений. Однако, по мнению автора, приоритет общественного интереса над частным в концессионном соглашении необходимо поддерживать и охранять. Поэтому, на наш взгляд, в Законе о концессиях неоправданно отсутствует понятие, раскрывающее содержание общественного интереса, и соответствующие нормы, направленные на его обеспечение.

Вернуться к разделу статей