Государственно-частное партнерство (часть 1)

Д.М.Амунц
заместитель Министра культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации

Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов


За годы реформ в России, несмотря на ряд трудностей объективного характера, была сохранена вся сеть учреждений культуры, которая функционирует и продолжает развиваться. Однако отечественная отрасль культуры сталкивается с новыми вызовами времени. Так, существует настоятельная потребность в реставрации памятников и объектов культурного наследия, многие из которых, являясь общенациональным достоянием, согласно действующему законодательству, не подлежат приватизации, хотя острейшим образом нуждаются в значительных инвестициях, связанных с их содержанием и реконструкцией, а также в эффективном управлении.
Текущая экономическая ситуация в сфере отечественной культуры характеризуется тем, что реальная потребность в капиталовложениях, связанных с содержанием и реконструкцией памятников и объектов культурного наследия, оценивается в 100-600 млн руб., а это более чем в 10 раз превышает объемы, предусмотренные бюджетом. Невосполнимые потери вследствие разрушения и утраты памятников культурного наследия составляют более 100 млн руб. ежегодно.

То обстоятельство, что в настоящее время государство пока еще не в состоянии достойно финансировать многие отрасли национальной экономики, позволяет сделать вполне однозначный вывод: дальнейшее развитие отрасли культуры в Российской Федерации непосредственно зависит от привлечения к участию в данном процессе негосударственных организаций, способных мобилизовать дополнительные к бюджетным источникам финансирования средства.

Речь идет о совместном участии государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов в области культуры, иными словами, о государственно-частном партнерстве (ГЧП)*

* Термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) появился в начале 90-х гг. XX в. и связан, главным образом, с «британской моделью» ГЧП. В 1992 г. правительство Д. Мейджора объявило о т. н. «частной финансовой инициативе» (Private Finance Initiative - PFI), которая представляла собой модернизированную концепцию управления госсобственностью. Суть PFI состояла в том, чтобы в рамках договоров и соглашений о государственно-частном партнерстве передать частному сектору функции финансирования (строительства, реконструкции, эксплуатации, управления и т. п.) объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности. Данное кардинальное изменение системы государственного управления в Великобритании повлекло за собой существенную трансформацию в институциональной среде, а также во взаимоотношениях госаппарата и частного бизнеса.

О терминологии

В последнее время тема государственно-частного партнерства в нашей стране приобретает все большую актуальность. Термин ГЧП (порой в другом сочетании: «частно-государственное партнерство») все чаще появляется в СМИ, звучит из уст представителей исполнительной власти различного уровня, бизнес-сообщества, а также ученых и специалистов.

Однако, по мнению автора настоящей публикации, на данный момент в научной литературе и периодике отсутствует общепризнанное определение ГЧП, которое в полной мере и адекватно отражало бы сущность этого экономического института. Хотя, в принципе, хорошо известны его базовые признаки:

- сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;

- взаимодействие сторон в ГЧП закрепляется на официальной, юридической основе (соглашения, договоры, контракты и т. п.);

- взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т. е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов);

- ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение государственного интереса);

- в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон;

- финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах и т. п.


Не ставя целью анализ различных дефиниций государственно-частного партнерства** и принимая во внимание ключевые признаки ГЧП, предложим собственное определение ГЧП.
 ** Например, известный специалист государственно-частного партнерства в сфере транспортной инфраструктуры (в том числе и на концессионной основе) В.Г. Варнавский следующим образом определяет ГЧП: «...партнерство государства и частного сектора... это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг». Однако, думается, что вряд ли термин «альянс» (от франц. alliance - союз, объединение) с адекватной точностью отражает сущность государственно-частного партнерства. Современный толковый словарь русского языка трактует понятие «союз» в качестве «тесного соединения», ставя знак тождества между терминами «союз» и «содружество».

Принимая во внимание менталитет современного российского общества, легко предположить, что трактовка сущности государственно-частного партнерства в качестве альянса (союза, тесного соединения) будет ассоциироваться в сознании широкой общественности как «сращивание» государства (власти) и частного капитала.

Думается, что государственно-частное партнерство - это специфическая, различных видов форма взаимодействия государства и частного сектора в сфере экономики, основополагающей чертой которого является сбалансированность интересов, прав и обязательств сторон в процессе его реализации.

Формы государственно-частного партнерства

Необходимо отметить, что главной особенностью ГЧП, по общему мнению ученых, экспертов и специалистов, является обилие самых различных форм, в которых оно находит свое проявление. С точки зрения Уоррика Смита, директора группы по подготовке Доклада о мировом развитии за 2005 год Всемирного банка, в данный момент единой модели государственно-частного партнерства не существует*.

* См.: Ведомости. 21 февраля 2005 г.

В одних странах основной акцент делается на создании новых объектов инфраструктуры, в других – на повышении эффективности работы уже существующих. Есть страны, где от частного сектора требуются крупные капиталовложения, а есть – где его роль ограничена эксплуатацией объектов инфраструктуры.

Безусловно, из многообразия форм государственно-частного партнерства можно вычленить основные, среди которых:

- различные контракты, предоставляемые государством частному сектору;

- арендные отношения;

- финансовая аренда (лизинг);

- государственно-частные предприятия;

- соглашение о разделе продукции (СРП);

- концессионные соглашения (договоры).


Концессия как форма государственно-частного партнерства


Следует особо подчеркнуть то обстоятельство, что в России применяются все формы государственно-частного партнерства, за исключением концессионных соглашений (договоров).

Однако концессии (согласно консолидированному мнению большинства ученых, специалистов и экспертов) представляют собой в наибольшей степени развитую, комплексную и перспективную форму ГЧП.

Думается, что это своеобразное «конкурентное преимущество» концессий перед другими формами государственно-частного партнерства заключается в следующем**:

** В.Г. Варнавский. Государственно-частное партнерство в России: проблемы и перспективы // 0течественные записки. 2004. № 6.

- концессионные соглашения (договоры), в отличие от контрактных, арендных и др., имеют долгосрочный характер, что, в свою очередь, дает концессионеру и концеденту возможность осуществлять стратегическое планирование своей деятельности;
- в процессе реализации концессионных соглашений (договоров) частный сектор имеет наиболее полную степень свободы в принятии управленческих и административных решений, что коренным образом отличает концессии от совместных (государственно-частных) предприятий;

- у концедента (государственного или муниципального образования) в пределах существенных условий концессионного соглашения (договора) имеется вполне достаточное количество так называемых «рычагов воздействия» на концессионера в случае нарушения последним указанных условий, а также при возникновении острой потребности защиты публичного (общественного) интереса;

- концедент (государственное или муниципальное образование) уступает (передает) концессионеру исключительно права владения и пользования объектом своей собственности на возмездной основе, оставляя за собой право распоряжения ею.

Летом прошлого года произошло событие, которое положило начало созданию полноценного концессионного законодательства в нашей стране. Это появление Федерального закона от 21.07.05 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон № 115-ФЗ), основной целью которого является привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Принятие Закона № 115-ФЗ призвано придать качественно новый уровень развитию взаимоотношений между государством и частным бизнесом в ряде ключевых отраслей российской экономики. Необходимо подчеркнуть, что указанный Закон открывает реальный путь для интегрирования концессионной модели ГЧП и в сферу российской культуры.

Так, согласно п. 14 ст. 4 Закона № 115-ФЗ, в качестве объектов концессионных соглашений может выступать недвижимое имущество, входящее в состав объектов здравоохранения, образования, культуры и спорта, а также иных объектов социально-культурного и социально-бытового назначения.


Справочник руководителя учреждения культуры. 2005. №12. С. 16-24.

Источник: http://www.cultinfo.ru/cultura/2006-04/partnerstvo.htm