Государственно-частное партнерство (часть 2)

Д.М.Амунц
заместитель Министра культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации

Зарубежная практика государственно-частного партнерства

В контексте изложенного, говоря о наиболее возможных направлениях использования концессионной модели ГЧП и о потенциальных концессионных объектах в сфере культуры и массовых коммуникаций в России, нужно выделить следующие его направления и объекты:

- реконструкцию/реставрацию, строительство и эксплуатацию объектов недвижимости, включая музеи-усадьбы, памятники архитектуры и зодчества, дворцы культуры, прокатные концертные площадки и т. д.;

- инфраструктурную застройку территорий, прилегающих к памятникам; т управление историко-культурными комплексами;

- управление недвижимостью (зданиями музеев, библиотек, театров
и т.д.);

- управление фондами культурных ценностей (музейными, фильмофондами и т. д.);

- внедрение информационных технологий, в частности в музейном и библиотечном деле;

- управление, модернизация и эксплуатация технической инфраструктуры в сетях телерадиовещания;

- внедрение и эксплуатация систем технического обеспечения телевизионного вещания в цифровом формате.

Современный мировой опыт государственно-частного партнерства подтверждает реальность перспектив и экономическую эффективность осуществления проектов на основе ГЧП (в том числе концессий) в социально-культурной сфере*

• Заслуживает особого внимания факт, что начиная с 90-х гг. XX в. «в странах с переходной экономикой и в развивающихся странах создано более 2700 ГЧП, в том числе и в сфере инфраструктуры» («Ведомости» от 21 февраля 2005 г.).

Согласно данным отчета Лондонской международной финансовой службы, занимающейся поддержкой экспорта британских финансовых услуг, проекты на основе ГЧП разрабатываются в настоящее время в 60 странах мира. В одной только Великобритании стоимость объектов так называемой «частной финансовой инициативы» (PFI), которая в этой стране является основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд ф. ст., а в течение следующих 3-х лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд ф. ст. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. И, по данным британского правительства, аналогичные проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны.


Так, современная практика ГЧП в Германии содержит наглядные примеры реализации аналогичных проектов в сфере строительства. В июне 2005 г. специально созданное для таких целей подразделение немецкой строительной компании Hochtiel подписало контракт, по которому оно будет финансировать, реставрировать и затем управлять Центром профессионально-технического обучения в г. Леверкузене. Центр состоит из трех комплексов зданий и причислен к разряду исторических памятников.
Стоимость контракта оценивается примерно в 70 млн евро. В ближайшие три года компания инвестирует примерно 26 млн евро в обширную программу восстановления и модернизации. За строительство будет отвечать строительное подразделение Hochtiel, которое также будет сотрудничать с местным бюро по охране исторического наследия, а подразделение компании по управлению зданиями займется управлением уже готовым школьным центром.

Строительные работы начались в августе прошлого года и продлятся 32 месяца. Hochtiel будет управлять школами почти 30 лет, включая период строительства.
Следует подчеркнуть, что школьный центр в Леверкузене - это уже четвертый проект государственно-частного партнерства Hochtiel в сфере общественного строительства в Германии. Общий объем аналогичных проектов оценивается в 650 млн евро*.

* В настоящее время один из крупнейших проектов Hochtiel подобного рода представляет собой строительство, реконструкцию и управление в общей сложности 49 школами в восточной части Оффенбаха. В Гладбеке объектом такой же схемы стало новое здание муниципалитета, а в Кельне ~ опять же 7 школ. Компания рассчитывает, что объем ее проектов строительства школ, административных зданий и больниц в рамках государственно-частного партнерства к 2009 г. составит около 20 млрд евро.

Касаясь английского современного опыта в рассматриваемой сфере, нужно привести пример, связанный с деятельностью британской компании Balfour Beatty. Летом прошлого года названная компания объявила, что достигла принципиальной договоренности о реализации проекта, инициированного Образовательным советом северного Ланаркшира в Шотландии. Данный проект предполагает на условиях концессии осуществить строительство 21-й новой школы. Срок концессии - 31 год. Balfour Beatty инвестирует в указанный проект 8 млн ф. ст.**

** Данный проект предполагает капитальные работы на 140 млн ф. ст. и получение более чем на 100 млн ф. ст. долгосрочного дохода от услуг.

Этот, самый дорогостоящий из концессионных проектов, был предоставлен Balfour Beatty компанией «Преобразование школ», которая в данный момент отвечает за более чем 150 школ в Англии и Шотландии. Школы будут сданы в эксплуатацию в период с января 2006 г. по октябрь 2008 г.

Государственно-частное партнерство в России

Приведенные примеры из зарубежной практики ГЧП в сфере строительства и реконструкции объектов социально-культурной инфраструктуры, в т. ч. отнесенных к историческим памятникам, дают вполне веские основания для постановки вопроса: почему в России нельзя применить такие же схемы и использовать концессионный механизм ГЧП в области реконструкции/реставрации, строительства и эксплуатации объектов недвижимости, включая музеи-усадьбы, памятники архитектуры и зодчества, дворцы культуры и т. п.? Тем более что с 1 января 2006 г. вступил в силу Закон № 115-ФЗ, который придаст легитимность этому процессу.

Представляется, что в экономических реалиях сегодняшней России оптимальной и максимально эффективной формой ГЧП в области отечественной культуры является именно концессионная его модель, поскольку ни одна из других форм не в состоянии обеспечить на должном уровне, например, реставрацию, эксплуатацию памятников и объектов культурного наследия, а также долгосрочное управление историко-культурными комплексами.

С нашей точки зрения, в концессию вполне могут быть переданы те памятники и объекты культурного наследия, которые, будучи общенациональным достоянием, не подлежат приватизации.

Как уже было отмечено ранее, сущность концессионного механизма состоит в том, что концедентом (государством) предоставляется концессионеру (частному сектору) на временной и возмездной основе право владения и пользования государственным имуществом с обязательным условием инвестирования последним в целях создания нового имущества или качественного улучшения предоставляемого в концессию имущества. При этом концессионер уплачивает государству установленную ставку за использование государственного имущества, вносит установленные налоги и принимает на себя, как правило, все коммерческие риски, связанные с эксплуатацией объектов госсобственности. По истечении срока действия концессионного соглашения (до-говора) собственность возвращается государству. Отбор потенциальных концессионеров на конкурсной основе дает государству реальную возможность сделать концессионные отношения контролируемыми и прозрачными.

Что касается оценки Закона № 115-ФЗ в контексте применения его норм в отношении потенциальных концессионных объектов в области культуры и массовых коммуникаций, необходимо отметить, что он имеет серьезный недостаток, который не позволяет признать его в достаточной степени эффективным в плане развития концессионной деятельности в рассматриваемой сфере. Этот недостаток заключается в том, что остается открытым вопрос о налоговом режиме концессий. Никакие преференции, льготы (включая использование специального налогового режима из Налогового кодекса Российской Федерации) данным Законом не предусмотрены.

Думается, что отсутствие специального налогового режима (а проще говоря, льгот по уплате налогов) сведет в будущем на нет практическую эффективность осуществления в России проектов на концессионной основе.

Концессия - это прежде всего сделка. И аналогично любой сделке, она должна быть выгодной обеим сторонам: концеденту и концессионеру. Возникает элементарный вопрос: в чем заключается выгода концессионера, если он, реализуя концессионное соглашение (например, на реставрацию и долгосрочную эксплуатацию объекта культурного наследия), не будет иметь преференций в сфере налогообложения? Ведь согласно ст. 7 Закона № 115-ФЗ концессионер берет на себя обязательство осуществлять концессионные платежи (т. е. концессионную плату) в бюджет концедента.

Необходимо иметь в виду, что будущие концессионные соглашения будут иметь различный характер. В каждом конкретном случае будет оговариваться размер концессионной платы.

Вполне может сложиться ситуация, при которой концессионер будет платить все налоги и сборы, а также еще и концессионную плату, которая в данном случае станет для него дополнительным платежом. При такой ситуации теряется стимул для дальнейшей деятельности концессионера, ключевой целью которой, безусловно, всегда будет максимизация прибыли.

Представляется, что в этой связи был бы весьма полезен отечественный концессионный опыт периода нэпа и индустриализации*.


* В 1920-е гг. концессии создавались почти во всех отраслях народного хозяйства СССР. Проектирование и строительство практически всех советских заводов, создание новых отраслей промышленности были во многом обеспечены за счет заключенных концессионных соглашений с иностранными фирмами. Свыше 80% этих концессий были сосредоточены в сфере добычи золота, серебра, свинца, марганца, нефти, в производстве цветных металлов, в эксплуатации лесных, рыбных ресурсов, в машиностроении, электроэнергетике и т. п.

Немногие в России сейчас знают, что в 20-е гг. прошлого века иностранные концессии в сфере городской инфраструктуры, коммунального хозяйства в крупных городах (например, в г. Москве) были весьма распространены и развиты.


Практика концессий в СССР в указанный период свидетельствует о том/что в качестве одного из существенных условий концессионных договоров, заключаемых Советским правительством с иностранными частными инвесторами (юридическими и физическими лицами), выступал льготный налоговый режим. Он находил свое проявление в так называемом «паушалировании» (от немецкого слова «paushal» - взятый вместе) налогов, когда, например, вместо 26 различных налогов, взимался один. Поэтому, по нашему мнению, Правительству РФ в первую очередь необходимо принять соответствующие подзаконные акты, которые смогли бы внести определенность и ясность в аспект налогообложения концессий. Нужно вернуть в ст. 18 НК РФ формулировку о том, что к специальным налоговым режимам относится «система налогообложения при выполнении договоров концессии».

Такая формулировка почему-то исчезла из редакции гл. 18 НК РФ, которая вступила в силу с 1 января 2005 г.

В нормах Закона № 115-ФЗ не оказалось и т. н. «дедушкиной оговорки», которая играет роль своеобразного «гаранта» неизменяемости оптимальной правовой среды для концессионера в течение всего срока действия концессионного соглашения.
Но данная «утрата» компенсирована тем обстоятельством, что в Законе № 115-ФЗ установлена ответственность концедента перед концессионером (включая и материальную ее составляющую). Статья 16 Закона № 115-ФЗ гласит, что «стороны концессионного соглашения несут имущественную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по концессионному соглашению, предусмотренную настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и концессионным соглашением».

Типовые соглашения в государственно-частном партнерстве

В Законе № 115-ФЗ зафиксировано, что заключение соответствующих контрактов возможно осуществить, опираясь на типовые соглашения, которые утверждает Правительство РФ. Таким образом, предполагается, что, несмотря на различия и уникальность проектов и контрактов, соответствующее концессионное соглашение должно содержать в себе все существенные условия типового концессионного соглашения.

Это разумно и вполне оправданно (необходимость разработки типовых концессионных соглашений подтверждает также и отечественный концессионный опыт периода нэпа и индустриализации: практически во всех отраслях народного хозяйства были весьма детально разработаны типовые концессионные договоры).

Необходимо подчеркнуть, что наличие типовых концессионных соглашений оправдано не только тем, что это в значительной степени облегчит работу по подготовке, заключению и выполнению будущих концессионных соглашений. Немаловажное значение в данном плане имеет тот факт, что согласно современной мировой практике в сфере ГЧП соглашения такого рода являются самыми сложными из тех, что заключаются правительствами стран, в которых реализуются проекты на основе ГЧП (в том числе и концессионного характера).

Концепция применения механизмов ГЧП в сфере культуры

Следует особо отметить, что несмотря на указанные ранее недостатки и недочеты, принятие Закона № 115-ФЗ является событием чрезвычайной важности, поскольку открывает путь реализации концессии - в принципе, самой перспективной форме государственно-частного партнерства в условиях современной России - в различные секторы ее экономики.

Необходимо отметить, что в настоящее время Минкультуры России разрабатывает Концепцию применения механизмов ГЧП в сфере культуры и массовых коммуникаций*, одним из ключевых элементов которой является задача интеграции концессионной модели ГЧП в область российской культуры.

* Концепция разрабатывается совместно с государственным университетом «Высшая школа экономики» (Институтом госуправления - ГУ ВШЭ).

В заключение следует подчеркнуть, что Правительству РФ, соответствующим министерствам и ведомствам предстоит многое сделать, для того чтобы выработать нормативно-правовую базу, которая позволит с наибольшим эффектом внедрить концессионный механизм ГЧП в народное хозяйство Российской Федерации.
Государство, намереваясь проводить реформы бюджетного сектора, выступает инициатором определенных институциональных изменений, введения правил игры на поле рыночных отношений.

Справочник руководителя учреждения культуры. 2005. №12. С. 16-24.

Источник: http://www.cultinfo.ru/cultura/2006-04/partnerstvo.htm