Государственно-частное партнерство: теория и практика (Часть 2)

М. Дерябина

Государственное регулирование проектов ГЧП: границы полномочий и организация

Обобщение теоретического и практического международного опыта подтверждает тезис о том, что с ГЧП связано принципиально новое качество реализации суверенных функций государства. Здесь важны два взаимосвязанных аспекта.

Во-первых, ГЧП способствовало некоему переосмыслению самого содержания суверенных функций государства, публичной стороны властных отношений. Публичные интересы, публично-правовые имущественные отношения претерпевают явные изменения в сторону сужения, происходящего на основе более глубокого структурирования. Типичный пример - реформирование естественных монополий, в ходе которого естественно монопольное, контролируемое государством ядро отделяется от широкого спектра функций, передаваемых на откуп частному бизнесу. Нельзя не учитывать также и перемен, происходящих в сфере собственно публичных предпочтений общества. С ростом уровня жизни, образовательного и культурного уровня населения изменяется характер реализации традиционных публичных товаров и услуг. Ряд классических публичных благ - образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги, культура - население предпочитает полностью или частично оплачивать самостоятельно, то есть рассматривает их как частные блага. В этой связи суверенитет государства перемещается с проблемы обеспечения общественными благами как таковыми в сторону гарантирования их достаточности и надлежащего качества.

Во-вторых, относительное сокращение сферы традиционных публичных интересов, изменение их структуры и возможное формирование новых требуют ответа на вопрос о том, насколько государство вообще может поступиться частью своего суверенитета в пользу частного бизнеса. В настоящее время в развитых странах под действие публичного права подпадают объекты государственной собственности, публичные службы, природные ресурсы и отдельные виды монопольной деятельности государства. Публично-правовая собственность принадлежит обществу в целом и никому в отдельности(20). Государство как суверен сохраняет необходимый в каждом конкретном проекте объем властных функций в партнерских отношениях с частным бизнесом. Одновременно государство действует и как субъект гражданского права, опирающегося на принципы равенства сторон, нерушимости условий контрактов и ответственности по принятым обязательствам. В таких распространенных формах ГЧП, как концессии и соглашения о разделе продукции, права государства, представляющего интересы всего общества, сужены быть не могут. В той же части партнерства, где государство выступает субъектом гражданского права, действует и соответствующий порядок регламентации отношений сторон и способов разрешения конфликтов.

В качестве публичной стороны партнерских отношений с частным бизнесом государство выполняет следующие задачи:

- выявление необходимости партнерских соглашений с частными бизнес-структурами в конкретных сферах экономики;

- выработка предложений и рекомендаций по проектам ГЧП;
- описание ключевых характеристик проектов с учетом публичных интересов, организация процедур отбора частных партнеров;

- подготовка пакета документации для проектов, проведение переговоров и заключение соглашений с частными партнерами;

- контроль за исполнением соглашений, мониторинг и обеспечение реализации публичных интересов в рамках партнерства;

- оценка выполнения частным партнером условий соглашения;

- выработка рекомендаций о продолжении или прекращении договорных отношений с частным партнером.

Государство организует регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью в частности. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частным партнерством, разрабатывает его формы и методы, а также конкретные механизмы.

Контрольные и регулирующие функции в сфере государственно-частного партнерства от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии (например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др.). Государство может также создать единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как, например, в Сербии(21).

Важнейшим аспектом ГЧП является практическое разделение многочисленных рисков между сторонами партнерства, неизбежно возникающих в процессе сооружения и эксплуатации объектов. Евростат официально выделяет следующие риски, принимаемые в расчет при отражении на балансах партнеров ценностей, являющихся предметом договоров о партнерстве. Во-первых, это риск просрочки поставок или несоблюдения принятых нормативов - так называемый строительный риск. Большую часть таких рисков несет государство. Во-вторых, риск неоплаты требований, который, как правило, возлагается на частного партнера. В-третьих, риск недостаточности или колебания спроса, на что частный партнер практически повлиять не может. Этот риск также несет государство(22).

Примеры неэффективных проектов ГЧП из-за просчетов со стороны государства нередки. Так, в Чехии был реализован проблемный инфраструктурный проект. Привлечение частных инвестиций в этой стране осуществляется по британской модели частной финансовой инициативы (PFI). Чешский опыт свидетельствует о потенциальной опасности рисков и проблем, с которыми сталкивается недостаточно опытный и плохо подготовившийся государственный партнер. Для сооружения отрезка стратегически важного автобана D47 протяженностью в 80 км зарубежный частный разработчик предложил на первый взгляд привлекательный проект и получил подряд практически без конкурса. Команда государственного партнера, не имея достаточного опыта ГЧП, не смогла адекватно оценить намерения частного подрядчика, который, как показала практика, не очень-то и стремился реализовать проект. Предложенная им структура финансирования в конечном счете сводилась к перекладыванию всех рисков на государство. В итоге чешское правительство вынуждено было расторгнуть проект и выплатить значительную неустойку. В настоящее время бюджетное финансирование развития транспортной инфраструктуры осуществляется двумя путями: во-первых, напрямую - для крупных проектов, например по реконструкции автобанов и аэропортов; во-вторых, опосредованно - через государственный фонд развития инфраструктуры(23).

В России риски просчетов как государственного, так и частного партнеров в проектах ГЧП, очевидно, весьма велики. Уже выявилась тенденция к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20% в год(24). И причины не только в банальных ошибках и просчетах авторов, но и во вполне объективных обстоятельствах - постоянном росте цен на сырье, материалы, услуги. Мировой опыт показывает, что единственным выходом из этой ситуации является привлечение частного капитала, а значит, создание для него более привлекательных условий по сравнению с обычной коммерческой деятельностью.

Более десяти лет тому назад Всемирный банк представил отчет о мировом развитии, во многом не утративший своей актуальности и в настоящее время(25). Уже тогда авторы обратили внимание на намечающееся общественное недовольство в развитых странах результатами деятельности "государства всеобщего благосостояния". Главная претензия состояла в том, что оно не обеспечивает полного набора необходимых общественных благ и услуг. Авторы отчета утверждали также, что далеко не очевидна роль государства в качестве единственного поставщика общественных благ, что при выполнении этой роли оно должно в значительной степени опираться на сильные стороны рынков. Государство может и должно допустить участие частных структур в предоставлении общественных благ, размывая постепенно сложившуюся в послевоенный период монополию в сфере инфраструктуры и социальных услуг. Функции государства перемещаются в область адресной защиты наиболее уязвимых слоев населения, что, в свою очередь, принципиально меняет отношение к возможности участия частного бизнеса в производстве и распределении общественных благ. Это особенно актуально для стран со слабыми государственными институтами, где привлечение частных компаний к предоставлению социально значимых услуг должно рассматриваться в качестве приоритетного принципа.

Реформы общественного сектора несомненно потребуют квалифицированных решений относительно масштабов и структуры публично-правовых функций государства. Предстоит оценить, насколько государство может "подвинуться" в пользу частного сектора, не нанося ущерба выполнению своих суверенных прав. На общественно-политическом уровне границы приемлемого сокращения и перегруппировки суверенных прав и обязанностей государства можно выявить с помощью мониторинга настроений различных групп населения. В экономической сфере решающую роль будет играть развитие всевозможных форм ГЧП. Наглядным примером конструктивного перераспределения функций и правомочий между государством и частным сектором служит развернувшееся во многих странах реформирование естественных монополий. Концессии и соглашения о разделе продукции позволяют, не утрачивая суверенного контроля со стороны государства, привлекать немалые частные капиталы в весьма дорогие проекты.

В России имеется масштабный потенциал для развития многих форм ГЧП, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов. Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует четко осознать, что эффективное ГЧП нельзя рассматривать узко, только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властей всех уровней. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы партнерств, выработанные многолетним мировым опытом, создают основу для взаимовыгодного и ответственного распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой, после принятия соответствующего нормативного пакета. Главное здесь - разобраться в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса. Сейчас у нас наблюдается причудливый симбиоз элементов неолиберальной модели, госкапитализма, остатков олигархической модели. Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без уверенности в стабильности "правил игры" от бизнеса нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом может быть утрачен.

Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций государства. Пока российское законодательство не выделяет специально публично-правовых функций и не устанавливает связи между ними и публичной собственностью. Конструкция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо административно, либо через гражданско-правовые функции. Организовать на такой основе распределение правомочий между сторонами партнерства невозможно. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт успешного поиска ответов на "парадоксы публичных благ", который с учетом отечественной специфики можно использовать и в России.

* Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ, проекты 06-02-00189а и 07-02-00131а.

1 Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России: Аналитический доклад. М.: Институт экономики РАН, Национальный инвестиционный совет, 2006. С. 14.

2 См. обстоятельный анализ теоретических подходов к категории публичных благ и общественных интересов в монографии: Рубинштейн А. Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция социального интереса. СПб.: Алетейя, 2008.

3 Рубинштейн А. "Группы и их интересы": приглашение к дискуссии // Вопросы экономики. 2006. N 11.

4 Наиболее отчетливо противоречивость природы общественных благ отражена в выдвинутой в работах А. Я. Рубинштейна концепции "парадокса публичных благ" (см. упомянутую монографию "Экономика общественных преференций" и статью "Общественные интересы и теория публичных благ" // Вопросы экономики. 2007. N 10).
5 Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005. С. 28, 36.

6 Государство и бизнес: институциональные аспекты. М.: ИМЭМО РАН, 200G. С. 40.

7 Public-Private Partnerships: Financing a Common Wealth. Wash., 1985. P. G7.

8 Gerrard M. B. What Are Public-Private Partnerships, and How Do They Differ from Privatizations? // Finance & Development. 2001. Vol. 38, N 3.

9 Варнавский В. Г Указ. соч. С. 34-37.

10 Сосна С. Л. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2; Государство и бизнес: институциональные аспекты. С. 66.

11 Public Private Partnership: Ein Leitfaden fur offentliche Verwaltung uud Unternehmer (Dokumentation) // Bundesministerium fur Wirtschaft und Arbeit. 2003. S. 8 - 9.

12 В России примером госпредприятия в частной правовой форме могут служить государственные корпорации, на 100% принадлежащие государству, но действующие в организационно-правовой форме акционерного общества. Государство, являясь единственным собственником, использует формы и методы частнопредпринимательского хозяйствования.

13 Public Private Partnership: Ein Lcitfaden fur offentliche Verwaltung und Unternehmer. S. 10.

14 Обзор форм, моделей и конкретных механизмов ГЧП сделан на основе следующих источников: Варнавский В. Г. Указ. соч.; Государство и бизнес: институциональные аспекты; Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. N 2. С. 13.

15 Сосна С. А. Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве // Журнал российского права - www.concession.ru.

16 В законодательстве некоторых зарубежных стран перечисляются конкретные сферы и виды деятельности, отрасли экономики, нормальное функционирование и развитие которых составляет публичный интерес. Практически всегда в его сферу входят такие важнейшие социальные услуги, как коммунальное обслуживание населения, общественно необходимые работы, строительство и содержание объектов экономической и социальной инфраструктуры.

17 Ведомости. 2008. 8, 21 и 23 мая; РБК daily. 2007. 20 дек.

18 Государство и бизнес: институциональные аспекты. С. 70.

19 Public Private Partnership: Ein Leitfaden fur Offentliche Verwaltung und Unternehmer.

20 Варнавский В. Г. Концептуальные экономические и правовые основы концессионной деятельности (www.irex.ru/press/pub/polemika).

21 В СССР в период нэпа действовал Главный концессионный комитет, регулировавший и направлявший всю концессионную деятельность в стране.

22 Public Private Partnership: Ein Leitfaden fur offentliche Verwaltung und Unternehmer.

23 Public Private Partnership International: Em Unternehmerleitfaden fur PPP-Engagements im Ausland / Bundesministerium fur Wirtschaft und Arbeit, 2004.

24 Ведомости. 2008. 14 апр.

25 Государство в меняющемся мире. Отчет ВБ о мировом развитии в 1997 г. / Агентство экономической информации "ПРАЙМ-ТАСС". М., 1997.

Источник: http://institutiones.com/general/1079-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo.html

Вернуться к разделу статей