Мировая практика институционального обеспечения ГЧП (Часть 2)

Ирландия     

По оценкам экспертов, после Великобритания Ирландия занимает второе место по масштабу национальной программы ГЧП, которая активно осуществляется с 2000 года. В стране реализуется целый ряд инфраструктурных проектов в секторах экономики, энергетики, транспорта, переработки отходов, а также в сфере социальных услуг. Весной 1998 года в рамках Департамента окружающей среды, памятников архитектуры и местных органов власти была сформирована рабочая группа для исследования потенциальных выгод от использования механизмов ГЧП. К работе были привлечены консультанты (Федерация строительной промышленности, Конфедерация работодателей и работников Ирландии, Ирландский конгресса профсоюзов). Департаментом финансов и группой консультантов были проведены исследования по ГЧП. В результате Правительством Ирландии была принята концепция применения ГЧП как механизма реализации государственных инфраструктурных проектов.

Уже осенью 1998 года был сформирован централизованный орган по ГЧП – Центральный отдел по ГЧП в рамках Департамента финансов Ирландии. Также специальные отделы по ГЧП были сформированы в рамках Департамента окружающей среды, памятников архитектуры и местных органов власти, Департамента госпредприятий, Национального дорожного агентства, Департамента образования и науки.

1 июня 1999 г. Правительство Ирландии объявило о реализации 9 пилотных проектов через механизмы ГЧП и приступило к формированию практики в этой области. По состоянию на июль 2006 года в Ирландии реализовывалось 56 проектов ГЧП (обустройство бухты Дублина, строительство второго коммерческого моста на трассе М50, строительство шоссе № 4 Килкок – Киннегад и т.д.).

Таким образом, для Ирландии характерно централизованные управление проектами ГЧП через Центральный отдел по ГЧП в рамках Департамента финансов. Он занимается выработкой общей политики и координацией проектов. Реализацией проектов занимаются отделы по ГЧП в рамках отраслевых департаментов. Департаменты ответственны перед Правительством за реализацию проектов ГЧП, предусмотренных в их стратегических планах, Центральный отдел подотчетен непосредственно Правительству Ирландии. Общее количество персонала государственных служащих, специализирующееся на проектах ГЧП – 30 человек.

  США

В США государственно-частное партнерство особенно широко распространено и приветствуется на муниципальном уровне государственной иерархии. В стране образован Национальный совет по государственно-частному партнерству, который выполняет функции выработки общей стратегии и координации в сфере ГЧП. Вопросы подготовки и реализации конкретных проектов ГЧП находятся в ведении местных органов власти. По данным Национального совета, в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.д.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23-х. В силу специфики правовой системы США нормативное регулирование ГЧП осуществляется законодательством отдельных штатов, которое, как правило, не носит шаблонный характер.

Интересен опыт США по развитию ГЧП в сфере технологических инноваций. В 1980 г. был принят Закон о технологических инновациях Стивенсона – Уайдлера, который потребовал от каждой федеральной лаборатории США создания офиса по выявлению коммерчески ценных технологий и их коммерциализации, а также создания центров совместных исследований. В рамках Министерства торговли США был учрежден специализированный орган, ответственный за реализацию государственной политики в данной области  – Агентство по технологиям. Закон установил следующие обязанности Министра торговли США в данной сфере:

• осуществление постоянного мониторинга за показателями соотношения объема технологических разработок и выпуска промышленной продукции, занятости, производительности, объема внешней торговли;
• определение влияния экономических и социальных факторов, эффективности менеджмента в промышленных отраслях на эффективность проводимой государственной политики, направленной на увеличение объема инновационных разработок;
• отслеживание деятельности и достижений Японии в этой области (!);
• учет консультаций представителей бизнеса, профсоюзов и библиотек США.

Функциональные обязанности Офисов исследования и внедрения технологий были определены следующим образом:

• подготовка оценки применения выбранных проектов в области исследований и разработок, которые могут иметь потенциал коммерческого использования;
• поиск и распространение информации в отношении продукции, процессов и услуг, имеющихся в федеральной собственности или имеющих федеральные источники происхождения, обладающих потенциалом реализации правительствами штатов и правительствами местного уровня, а также частной промышленностью;
• сотрудничество и оказание помощи Национальной службе технической информации, Федеральному консорциуму лабораторий по передаче технологий, а также другим организациям, связывающим ресурсы исследований  и разработок данной лаборатории и федерального правительства в целом для потенциальных пользователей в правительствах штатов, на местах и в частной индустрии;
• оказание технического содействия официальным лицам из правительства на местном уровне и уровне штатов;
• участие в программах регионов, штатов, местных властей, предназначенных для облегчения или стимулирования передачи технологий для пользы региона, штата или местных властей.

 
Условием деятельности Офисов являлось отсутствие конкуренции с аналогичными службами в частном секторе. Федеральные агентства, курирующие деятельность лабораторий, были наделены правом образовывать организационные структуры за пределами лабораторий, целью которых являлась передача технологий федеральных лабораторий  правительствам штатов, местного уровня, а также частному сектору.
Для привлечения средств частного сектора в сферу технологий Законом 1986 г. заинтересованным фирмам был открыт доступ к научно-техническим ресурсам федеральных лабораторий в рамках т.н. договоров о совместных научных исследованиях и разработках (Cooperative Research and Development Agreement – CRADA). Закон о трансфере федеральных технологий 1986 г. (Federal Technology Transfer Act) предоставил университетам, федеральным лабораториям, частным фирмам, консорциумам и правительствам штатов право заключать кооперативные соглашения на проведение совместных НИОКР – CRADA. Эти соглашения, по существу, создали новый правовой инструмент взаимодействия государственного и частного сектора в США в сфере коммерциализации технологий. В то же время Закон определил и ограничения, связанные с национальной безопасностью. Идея CRADA была развития Законом о национальном трансфере технологий и достижений 1995 года, который определил, что федеральное правительство должно оказывать поддержку частному сектору через федеральные лаборатории при условии, что частный сектор будет компенсировать федеральному правительству передачу технологий. По структуре эти контракты являются ГЧП, в котором федеральные власти выступают заказчиком, обязательным партнером является частная промышленная фирма, а ходе выполнения работ достигаются результаты, имеющие коммерческую ценность. Законом о торговле и конкуренции 1988 г. было закреплено создание центров трансфера промышленных технологий и промышленных услуг, призванных содействовать достижению соглашения в процессе передачи технологий.

Япония

В мае 2006 г. японский парламент принял Закон о реформе общественных услуг, вступивший в силу в июле того же года. Суть этого закона заключается в подведении законодательной базы под систему соревновательных тендеров на оказание общественных услуг с участием как органов сферы общественного предпринимательства, так и частного бизнеса. Эта система, получившая название «рыночного тестирования» (сидзёка тэсто), призвана способствовать переводу в рыночное поле существенной части общественных услуг, субъектами которых традиционно являлись организации бюджетной сферы, подчиняющиеся центральному правительству или муниципальным властям.
Для реализации этой задачи была создана нормативная правовая база, регулирующая общий порядок и детальные механизмы государственно-частного партнерства. Основные моменты организации системы «рыночного тестирования» сводятся к следующему:

• профильные министерства осуществляю отбор услуг, подлежащих вынесению на тендер;
• правительственные учреждения обязаны обеспечить полное раскрытие информации, отражающее реальные размеры издержек;
• тендеры предполагают обязательное раскрытие информации о содержании услуги, а также сопоставление издержек государственного и частного сектора по оказанию этой услуги;
• организаторами тендеров определены профильные министерства;
• для обеспечения независимости тендеров создана Наблюдательная комиссия по вопросам проведения тендеров между административными органами и частными компаниями, состоящая из неаффилированных с правительством лиц – адвокатов, аудиторов и т.д. Комиссия призвана следить за правильностью проведения тендера и имеет право рекомендательного голоса при анализе и вынесении заключения об эффективности управленческой работы участников тендера;
• окончательное решение об определении победителей принимается профильным ведомством, решение которого закрепляется постановлением кабинета министров Японии;
• на первом этапе тендера оцениваются заявки частных компаний с конкретными предложениями по выставленной на тендер услуге;
•  с победителем заключается временный контракт о «рыночном тестировании»; после его завершения проводится сравнение эффективности результатов работы администрации и частного сектора; если результаты оказываются в пользу последнего, принимается решение о передаче данного вида деятельности в частные руки и в дальнейшем.

Переход на систему «рыночного тестирования» проходит постадийно. На первой, предварительной стадии, начавшейся в 2004 г., правительством было принято решение о начале экспериментов и открытии доступа частного бизнеса в сферу оказываемых учреждениями центральной и муниципальной власти услуг. Одновременно началась активная подготовка соответствующего законопроекта. На общегосударственном уровне правительством было отобрано восемь «модельных проектов», в том числе такие, как управление Бюро по трудоустройству в сфере общественного предпринимательства (министерства труда и социального обеспечения), сбор пенсионных взносов национального пенсионного страхования и содействие вступлению граждан в негосударственную пенсионную систему национального благосостояния (Управление социального страхования), дополнительные услуги по охране и патрулированию тюремных учреждений (Министерство юстиции). К участию в тендерах на ведение деятельности в рамках «модельных проектов» на пилотной стадии допускались лишь частные компании. в июле 2006 г. в связи с вступлением в силу нового законодательства система «рыночного тестирования» вошла в свою основную стадию. Главной ее особенностью стало подключение к тендерам предприятий бюджетной сферы, которые вступили в соревнование с частными компаниями. Виды услуг, выставляемые на тендер в 2006 г., были определены правительственным трехлетним планом по реформе регулирования и стимулирования прихода частного сектора на рынок общественных услуг.

Помимо «рыночного тестирования», интересной формой опыта Японии в сфере частно-государственного партнерства является привлечение частных компаний к управлению учреждениями культуры, науки, образования и спорта, находящихся в непосредственном подчинении органов местного самоуправления. В число подобных учреждений входят художественные и иные музеи, национальные парки, общеобразовательные школы и детские сады, больницы, муниципальные центры для проведения общественных собраний, а также спортивные объекты. В соответствии с Законом о местном самоуправлении, муниципальные власти с сентября 2003 г. имеют возможность выбрать, будут ли они сами осуществлять управление указанными учреждениями либо привлекать для этого частный бизнес в лице «уполномоченных управляющих субъектов».
Одним из примеров практики заключения управленческих контрактов с частными организациями, получившим широкое освещение в японской печати, служит схема эксплуатации Нагасакского культурно-исторического музея. Префектуральные и городские власти г. Нагасаки, которые являются учредителями данного музея, заключили с частной компанией контракт об управлении сроком на пять лет, согласно которому обязанности в сфере управления будут разделены между муниципальной властью и частным бизнесом. Согласно данному контракту расходная часть бюджета музея делится на две части в соответствии со сферами ответственности сторон. Муниципальные власти берут на себя выплату заработной платы сотрудникам музея, покрытие общеуправленческих расходов, а также расходов на научные исследования, в то время как частная компания должна обеспечить покрытие расходов на содержание постоянной и временной экспозиций, работу музейного магазина, рекламу и т.д. При этом если источником «муниципальной части» музейных расходов являются муниципальные бюджетные средства, то часть управленческой ответственности, закрепленная за частным бизнесом, обеспечивается исключительно за счет стоимости входных билетов. При этом увеличение выручки составит доход частной компании.

Другой пример касается художественного музея префектуры Симанэ. Между префектуральными властями и частной компанией, специализирующейся на рекламно-маркетинговых услугах, был заключен контракт сроком на три года, согласно которому она, используя средства муниципального бюджета, обеспечивает делопроизводство, рекламу, а также осуществляет финансовый менеджмент музейного предприятия. В качестве преимущества подобной схемы указывается на гибкость управления: частная компания может реагировать на увеличение спроса путем найма временных работников и студентов, что часто бывает сложно сделать в рамках жесткого кадрового расписания, характерного для муниципальной структуры.

 

Источник: http://www.ucates.ru/analytics_09

Вернуться к разделу статей