Унитарные предприятия как источник неэффективности ЖКХ (часть 2)

В докладе обосновывается необходимость ликвидации унитарных предприятий в ЖКХ путем их преобразования в хозяйственные общества, выделяются особенности права хозяйственного ведения, которые создают препятствия для развития конкуренции и делают возможными злоупотребления со стороны публичной власти своим контролем над унитарными предприятиями. Развитие конкуренции для повышения эффективности определяется как главная цель реформы ЖКХ.

Особенности унитарных предприятий

Согласно Гражданскому Кодексу Российской Федерации (ГК РФ), «унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество» [ст.131 ГК РФ]. Имущество закрепляется за ней на праве хозяйственного ведения, которое определяется статьями 295 и 299 ГК РФ и является вещным правом, более ограниченным по заложенным в нем возможностям по сравнению с правом собственности.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие особенности унитарных предприятий:
100%-ная муниципальная/государственная собственность на все имущество унитарных предприятий
Согласно действующему законодательству,

1. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию [абз.1 п.1 ст.2 Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ];
2. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения… [п.2 ст.299 ГК РФ].

В результате, УП распоряжается не своим имуществом, в том числе расплачивается им по «своим» долгам (см. п.5 ст.113 ГК РФ). В общем-то, ничего страшного в этом нет по двум причинам. Во-первых, в тех же акционерных обществах их менеджмент (а предприятие как субъект действия – это, прежде всего, люди, работающие на нем) так же распоряжается не своим имуществом, а имуществом корпорации, т.е., в конечном счете, имуществом собственников этой корпорации. Во-вторых, законодательство закрепляет за органами публичной власти достаточно большие возможности контроля за деятельностью УП и его руководства.

Но представленные выше нормы означают также, что УП не является собственником принадлежащего ему имущества. Знание этой особенности приводит к пониманию того, что УП, по сути, не имеет ничего, что принадлежало бы ему на праве собственности. Это предприятие – «пустышка», и ни при каких условиях оно не сможет стать субъектом права собственности. В то же время, заметим, участниками рыночных отношений всегда являются собственники, самостоятельно или через представителей распоряжающиеся своим имуществом. Коммерческие предприятия, участвующие в рыночных отношениях, берут на себя определенную ответственность и рискуют при этом собственным имуществом. Участие в хозяйственном обороте лиц-несобственников противоречит нормальной рыночной логике [11].

Противоречия права хозяйственного ведения и непрозрачность финансовых потоков
Парадоксальность ситуации с УП заключается в том, что за ними сохраняются все способы охраны своих прав, свойственные субъектам вещных прав и действующие в отношении всех третьих лиц, включая и самого собственника. Таким образом, УП, обладающие имуществом в силу закона или договора, в период его действия могут защищать свои права владения, пользования (и законодательно ограниченные права распоряжения) имуществом, даже против его собственника [11]. Именно поэтому УП как субъект права хозяйственного ведения может истребовать имущество, которым оно владеет на этом праве, даже у его собственника, в случае незаконного изъятия последним этого имущества. Но в отличие от аренды, где арендатор также может защищать переданные ему права на арендуемое имущество даже против собственника этого имущества, права владения и пользования (и даже в значительном мере права распоряжения!) имуществом передаются УП на безвозмездной, бессрочной и бездоговорной основе.

Также вызывает удивление то обстоятельство, что по Закону УП не отвечает по обязательствам собственника своего имущества [абз.2 п.1 ст.7 Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ], и запрещается обращать взыскание на имущество, переданное в оперативное управление или хозяйственное ведение. При всей схожести этих норм, например, с законодательством об акционерных обществах, которые также не отвечают своим имуществом по обязательствам своих собственников, различие состоит именно в том, что имущество не принадлежит УП на праве собственности, собственником остается учредитель унитарного предприятия, и тогда непонятно, почему это имущество не может быть отобрано у УП за долги учредителя.

Действующее законодательство определяет, что учредитель УП не несет ответственности по обязательствам УП, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества [абз.2 п.1 ст.7 Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ]. Опять имеется сходство с законодательством об акционерных обществах, по долгам которого его собственники также не отвечают. Но в случае УП, с учетом вышесказанного, возникает некое лукавство, которое особенно сильно проявляется при обсуждении вопроса о ликвидации унитарных предприятий и нежелании органов власти «брать на себя долги унитарных предприятий». Таким образом, создание УП позволяет органу власти организовать, фактически, параллельный бюджет и вывести часть финансовых потоков из-под контроля Счетной Палаты и общественности.

Изначально неполная управленческая автономия руководителей УП
Поскольку имущество, передаваемое УП на праве хозяйственного ведения, выбывает из фактического обладания собственника-учредителя и зачисляется на баланс предприятия, сам собственник уже не может осуществлять в отношении этого имущества, по крайней мере, правомочия владения и пользования (а в значительной мере — и правомочие распоряжения). Более того, ГК РФ не предусматривает возможности для собственника имущества УП произвольно ограничивать правомочия УП по владению и пользованию закрепленным за ним имуществом, в частности, изымать его без согласия самого УП. Вместе с тем невозможно говорить о полной самостоятельности и свободе унитарного предприятия от влияния собственника-учредителя за пределами перечисленных ранее его правомочий и возможностей.

Ограниченный характер права хозяйственного ведения заключается в том, что статья 295 ГК РФ определяет действия УП, требующие согласия собственника . Абзац 1 пункта 2 этой статьи определяет, что «предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника». Для других организационно-правовых форм таких ограничений законодательство не устанавливает.

Что касается движимого имущества, то им предприятие распоряжается самостоятельно, если только законом либо иным правовым актом не будут предусмотрены соответствующие ограничения [абз.2 п.2 ст.295 ГК РФ]. Таким образом, подзаконный акт федерального правительства может ограничить права унитарного предприятия по распоряжению принадлежащим ему имуществом, в т.ч. движимым.

Считается, что ограниченность права хозяйственного ведения вызвана необходимостью более строгого контроля собственником, точнее, уполномоченным им органом за целенаправленным характером деятельности созданных им юридических лиц-несобственников [3]. Действительно, на практике широкие полномочия руководителей УП нередко позволяют им выводить часть денежных средств и других активов УП в аффилированные с ними фирмы . В результате, заключение сделок, в которых заинтересовано руководство УП, влечет искусственное завышение стоимости закупаемых ресурсов и, следовательно, себестоимости продукции, а в ряде случаев – хищение муниципального/государственного имущества [8]. Именно поэтому можно утверждать, что наличие указанных ограничений по распоряжению имуществом УП в полной мере соответствует интересам собственника.

Но помимо возможностей, заложенных в ГК РФ и непосредственно связанных с правом хозяйственного ведения, у учредителей УП остаются как минимум два серьезных рычага влияния на УП. Это – найм/увольнение руководителя УП и тарифная политика. Использование этих возможностей в интересах руководителей органов публичной власти на практике еще больше ограничивает управленческую автономию руководителей УП.

УП как «коммерческая организация»
В большинстве Уставов УП записано, что одной из их целей является извлечение прибыли. Тем не менее, к числу серьезных недостатков УП иногда относят отсутствие у них стимулов к приращению имущества, которым оно владеет на праве хозяйственного ведения.

Так, Э.Маркварт пишет, что «право хозяйственного ведения сочетает в себе широкие полномочия обладателя этого права (унитарное предприятие) по использованию имущества с отсутствием какой бы то ни было экономической заинтересованности в приращении и улучшении этого имущества, поскольку любые улучшения и приращения, любое увеличение стоимости имущества становятся собственностью муниципалитета» [10]. Однако, сравнение этой действительно распространенной ситуации с практикой коммерческих предприятий не позволяет говорить о ней как об отличительной особенности УП. Действительно, в тех же акционерных обществах их менеджеры и работники могут быть не заинтересованы в приращении имущества предприятий, на которых работают. И собственники вынуждены разрабатывать для менеджеров так называемые «стимулирующие контракты» (performance based contracts), привязывая часть их вознаграждения к результатам работы управляемых ими предприятий. В то же время нужно признать, что учредители УП менее усердны в разработке таких контрактов.

То, что действительно должно нас смущать, это именно цель УП – извлечение прибыли. Публичная власть не должна использовать публичную собственность для извлечения прибыли. Во-первых, коммерческое использование бюджетных средств конкурирует с другими социальными (и неокупаемыми) направлениями их использования и замещение их частными средствами позволит увеличить общественное благосостояние. Во-вторых, там, где потенциально возможно извлечь прибыль, как правило, возможна и конкуренция, которую нецелесообразно сдерживать административными барьерами, в том числе путем учреждения УП в потенциально конкурентных сферах деятельности. В-третьих, в условиях конкуренции частные предприятия будут функционировать намного успешнее муниципальных просто потому, что частные собственники таких предприятий намного более заинтересованы в получении прибыли от собственных вложений и намного более способны придумать для этого «новые комбинации» и способы повышения эффективности, чем чиновники, распоряжающиеся не своим имуществом.

Очевидно, что у частных собственников, максимизирующих доход от своих инвестиций (вложений в собственный капитал предприятия), больше мотивов и желания выстроить оптимальную систему стимулов для работников их предприятий, чем у чиновников . Последним население не даст больше голосов за дополнительный рубль сбереженных расходов, если тарифы при этом не снижаются. С другой стороны, снижение цены (тарифа) вслед за снижением издержек не будет создавать стимулов к дальнейшему росту эффективности у работников предприятия. Таким образом, снижение тарифов на один рубль принесет руководителям органов местного самоуправления (МСУ) гораздо больше политических дивидендов, чем усилия по снижению удельных затрат на этот же рубль при неизменном тарифе.

Означает ли все вышесказанное, что извлечение прибыли не должно быть целью коммунального предприятия? Отнюдь. Извлечение прибыли может и должно быть целью предприятий, работающих как в жилищном хозяйстве, так и в коммунальном комплексе Более того, для достижения эффективности тарифного регулирования коммунальных предприятий последние (их руководство и собственники) должны быть заинтересованы в достижении этой цели.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Как эффективно управлять жилищным фондом: теория и практика / Под ред. С.Б. Сиваева. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. – 142 с.
2. Комментарий к Федеральному закону "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (под ред. М.Ю.Тихомирова). - М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2003.
3. Комментарий к части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации для предпринимателей (под общ. ред. Брагинского М.И.) – М.: Фонд «Правовая культура», 1995 г.
4. Корнаи Я. Дефицит / Пер. с венгерск. – М.: Наука, 1990. – 608 с.
5. Лейбенстайн Х. Аллокативная неэффективность в сравнении с «Х-эффективностью». В сб. Теория фирмы. Под ред. В.М.Гальперина. - СПб.: Экономическая Школа, 1995 г. С. 477-506
6. Литвиненко Ю. На чем заработать в ЖКХ// Эксперт-Урал, 07.02.2005
7. Маркварт Э. Реформирование и развитие муниципального хозяйства. Концептуальные подходы. - М.: НП OST-EURO-МУНИЦИПАЛ, 2003. – 132 с.
8. Модин Н.А. Предприятие как объект муниципальной собственности// Законодательство и экономика №10 (246), 2004 (начало) и №11 (247), 2004 (окончание).
9. Практика реформы жилищно-коммунального хозяйства: Аналитический доклад / Под общ. ред. С.Б. Сиваева. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004.
10. Реформирование водоснабжения и водоотведения в пилотных городах России. Опыт российско-германского проекта. Под общ.ред. Э. Маркварта, И.Путинцевой. – М.: OST-EURO, 2004. – 118 с.
11. Сиваев С.Б., Андрианов В.В., Хомченко Д.Ю. Принципы эффективного тарифного регулирования коммунальных предприятий//Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ №6, июнь 2002 Часть 2.
12. Стародубровская И.В. Реформа ЖКХ: развитие или кризис? ИЭПП, 19.11.2003. (http://www.iet.ru/files/persona/starodubrovskaya/zkh.pdf)
13. Тыртышов Ю.П. Новые методы управления ЖКХ с привлечением частного бизнеса//Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ №12, декабрь 2004, Часть 1.
14. Христенко В.Б. О первоочередных мерах по переводу предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства на работу в рыночных условиях. Доклад на заседании Правительства Российской Федерации. Москва, 28 октября 2004 г.
15. Savedoff W.D., Spiller P.T. Spilled water: institutional commitment in the provision of water services. Washington DC: Inter-American Development Bank, 1999.
16. Segal I. Monopoly and Soft Budget Constraint// Rand Journal of Economics, vol.29 No.3, 1998.
17. Shleifer A. State versus Private Ownership// Journal of Economic Perspectives, №12(4) 1998, pp. 133-150.

Мартусевич Р.А.
Источник: http://gkhw.matreal.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=47:2008-08-04-05-29-17&catid=35:2008-08-04-05-14-58

Ссылки по теме:
ЖКХ: Правовой консалтинг

Вернуться к разделу статей