Унитарные предприятия как источник неэффективности ЖКХ (часть 3)

В докладе обосновывается необходимость ликвидации унитарных предприятий в ЖКХ путем их преобразования в хозяйственные общества, выделяются особенности права хозяйственного ведения, которые создают препятствия для развития конкуренции и делают возможными злоупотребления со стороны публичной власти своим контролем над унитарными предприятиями. Развитие конкуренции для повышения эффективности определяется как главная цель реформы ЖКХ.

Унитарные предприятия в ЖКХ

Подмена целей УП и использование публичной собственности в личных интересах
Согласно статье 50 ГК РФ, УП являются коммерческими организациями, основная цель которых, по определению, состоит в извлечении прибыли. Однако, получение прибыли редко ставится перед руководством УП как основная (и, тем более, единственная) цель его деятельности [11]. Действительно, на практике уставы МУПов, работающих в ЖКХ, часто определяют их цели примерно в следующей последовательности: выполнение работ, производство продукции, удовлетворение общественных потребностей, получение прибыли. Но нередко в российских муниципалитетах происходит подмена целей УП, работающих в ЖКХ: даже если извлечение прибыли и упоминается среди уставных целей УП, на практике муниципальная собственность на имущество, переданное УП на праве хозяйственного ведения, зачастую позволяет руководителям органов МСУ использовать свою власть над УП для решения личных краткосрочных задач, в т.ч. политических (например, позволяет завоевывать симпатии избирателей, сдерживая рост тарифов перед выборами - ни мало не заботясь о том, что это ведет к снижению качества жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) и нарастанию износа основных фондов).

Рассмотрим простой пример. Согласно Федеральному закону от 28.08.1995 №154-ФЗ, органы МСУ осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности [п.1 ст.31]. Анализ реализации исполнения этой нормы, проведенный Фондом «Институт экономики города» в 2003 году выявил, что «из-за отсутствия формализованных процедур вопрос о величине тарифов зачастую является тем инструментом, который главы местного самоуправления или представители депутатского корпуса используют для достижения своих политических целей. В результате принимаемых популистских решений муниципальные коммунальные предприятия не получают достаточных для нормальной работы финансовых ресурсов, что приводит к ухудшению технического состояния их основных средств и снижению качества жилищно-коммунальных услуг» [9].

Заметим, что большой срок службы основных фондов позволяет злоупотреблять этим «инструментом» (тарифной политикой) на протяжении длительного периода времени. Действительно, можно достаточно долго не финансировать текущий и капитальный ремонт без заметного ущерба для качества услуг, но за счет нарастания износа. Ключевым моментом здесь является то, что состояние скрытых под землей объектов коммунальной инфраструктуры не видно обывателям-избирателям, тогда как рост тарифов на коммунальные услуги заметен и ощутим (особенно для домохозяйств с низкими доходами). Однако, неадекватное содержание основных фондов резко сокращает сроки их полезной службы и будет компенсировано позднее более высокими приведенными расходами на их замещение. Согласно исследованиям, проведенным в Латинской Америке, на каждый доллар, не потраченный вовремя на надлежащее содержание инженерной инфраструктуры коммунального хозяйства, приходится, по оценке, 3-4 доллара дополнительных затрат на ее преждевременную реконструкцию. Т.е. популистская тарифная политика означает, по сути, обман неискушенного населения, которое в итоге будет вынуждено заплатить больше, чем могло бы заплатить в случае, когда тарифы позволяют финансировать надлежащее содержание, своевременный ремонт и восстановление основных фондов.

Финансовая неустойчивость УП
В финансовом плане сдерживание роста тарифов на продукцию и услуги УП без соответствующего снижения затрат (к чему у УП нет экономических стимулов) означает, что установленный тариф становится меньше удельных издержек, и предприятие терпит убытки. Следует, однако, признать, что сдерживание роста тарифа не вело бы к убыткам жилищных и коммунальных предприятий, если бы разницу своевременно и в полном объеме им компенсировали органы власти дотациями из бюджета.

В России на сегодняшний день существует целая система бюджетного дотирования жилищных и коммунальных предприятий. Однако, она никак не связана с покрытием им убытков, возникающих из-за несвоевременного пересмотра тарифов в связи с объективным ростом цен в экономике. Действующая система бюджетных дотаций включает: 1) льготы по оплате ЖКУ, 2) жилищные субсидии и 3) дотации на разницу в тарифах (между установленным регулирующим органом полным уровнем тарифа и тарифом для населения). Из них лишь жилищные субсидии являются инструментом адресной социальной помощи низкодоходным категориям населения. И именно жилищные субсидии сейчас «монетизируются» (заменяются прямыми перечислениями на социальные счета граждан), тогда как льготы по оплате ЖКУ продолжают предоставляться населению в натуральной форме и финансироваться в форме дотаций предприятиям на покрытие их «выпадающих доходов».

Известной особенностью системы бюджетных дотаций жилищным и коммунальным предприятиям является возможность их несвоевременного и неполного предоставления. И даже исполнительное производство судебных решений не может обязать представительные органы власти включать в бюджеты на очередной финансовый год объемы недофинансирования «выпадающих доходов» прошлых лет.

Сложившаяся практика бюджетного недофинансирования предприятий такова: в 2003 году счета, выставленные населению, реально покрывали лишь 57% стоимости предоставленных ему ЖКУ. Фактические «выпадающие доходы» предприятий из-за предоставления гражданам льгот по оплате ЖКУ в 2003 году составили 51 млрд. руб. (и были профинансированы всего на 75%), а из-за предоставления жилищных субсидий на оплату ЖКУ – 31 млрд. руб. (профинансированы на 85%) [14].

В результате, к объемам действительных финансовых убытков предприятий из-за несбалансированной тарифной политики прибавляются объемы бюджетного недофинансирования. Растущий риск банкротства УП не позволяет ему привлекать заемные средства для покрытия возникающего дефицита денежного потока. При этом в жертву в первую очередь приносятся капитальные расходы на восстановление, модернизацию и развитие основных фондов, а также расходы на их содержание, текущий и капитальный ремонт.

Как следствие, накапливается износ основных фондов, переданных в управление УП. Это означает, что муниципалитеты весьма оригинальным образом субсидируют оказание ЖКУ населению. Вместо того, чтобы предоставлять адресные субсидии наименее обеспеченным категориям граждан, главы органов МСУ закрепляют основные фонды за УП на праве хозяйственного ведения, и затем наблюдают, как они постепенно «проедаются» и ветшают, зная, что искать деньги на восстановление изношенных основных фондов придется не им, а следующим главам органов МСУ. Очевидно, что такая система «финансирования» контр-продуктивна и непрозрачна. Разрешение «проедать» капитал не стимулирует предприятия к экономии.

Неэффективность
Итак, контроль органов публичной власти над руководством УП позволяет им безнаказанно занижать тарифы, делая УП планово убыточными. Публичная собственность на имущество УП является для этого необходимым, но не достаточным условием. «Необходимость» этого условия доказывается просто: частное предприятие, чьи возможности влиять на цену, по которой оно поставляет свои товары, сильно ограничены, покинет отрасль, как только начнет систематически терпеть убытки, тогда как муниципальное предприятие будет терпеть их до тех пор, пока это будет выгодно его учредителю-собственнику. То, что муниципальные собственность и управление не являются достаточными условиями долгосрочной убыточности УП доказывает существование неубыточных УП, в том числе в ЖКХ.

Сама возможность долгое время быть убыточным, получая при этом дотации извне, способствует смягчению бюджетных ограничений УП и заметно искажает стимулы у его учредителей, менеджеров и работников к производственной эффективности. Рассмотрим некоторые типичные примеры подобных искажений:

1. Пожалуй, наиболее существенным следствием мягких бюджетных ограничений является ослабление усилий руководства УП по максимизации прибыли и/или по сокращению издержек. Мягкие бюджетные ограничения снижают ответственность руководителей УП перед собственниками за последствия принимаемых решений, за сохранность и эффективное использование имущества предприятия, а также за финансово-хозяйственные результаты его деятельности, искажают стимулы к инновационной деятельности, к внедрению новых энерго-, ресурсосберегающих технологий.

   Более того, при бюджетных дотациях у УП отпадает необходимость не только в экономии, но даже в просто рациональной организации труда и производства. Мягкие бюджетные ограничения снижают стимулы руководителей УП к добросовестному выполнению своих обязанностей, включая обязанности контроля и принуждения по отношению к подчиненным. Как следствие, снижение ответственности наблюдается у всех работников предприятия. И чем дольше существует такое положение, тем неэффективнее становится система: с каждым годом все больше накручиваются непроизводственные расходы, увеличиваются возможности для воровства, разгильдяйства и т.п. Характерен пример, приводимый В.Нечитайловым, генеральным директор ЗАО «Свердловская энергетическая компания»: «Когда мы заходим на территорию нового для нас муниципального образования … для текущего обслуживания сетей нанимаем МУП (муниципальное унитарное предприятие), которое этим занималось до нашего прихода на территорию, и контролируем его деятельность через договор подряда. Как показывает наш опыт, МУП не справляется с поставленными задачами. Предъявляет затраты, но работа при этом не выполняется. Контрольный замер выполненных работ выявил: приписки составляют от 35 до 95%, а стоимость материалов завышена от 20% до рекордных 6500%, то есть в 65 (!) раз. Это происходит в любых муниципальных образованиях … - везде! МУПы с точки зрения экономики неэффективны и ни за что не отвечают» [6].

2. Отсутствие возможности зарабатывать средства на развитие производства переориентирует руководителей УП на удовлетворение запросов администрации города, а не потребителей их товаров и услуг. Унитарные предприятия (точнее, их руководители) ориентированы уже не на предоставление качественных услуг по минимально возможным ценам, а на завоевание расположения чиновников. Не столь важно как работает предприятие – гораздо важнее иметь покровителей в администрации муниципального образования, и личное благополучие руководителя УП обеспечено [1].

Конечно, есть немало примеров добросовестной работы руководителей УП, которые, вопреки проводившейся контр-продуктивной политике и в условиях тотального недостатка финансирования в 1990-х годах, все-таки смогли сохранить работоспособность коммунальных систем жизнеобеспечения. Эти примеры показывают, что такие социально-психологические факторы, как чувство ответственности за порученное дело и профессиональная гордость (Х-факторы) могут в течение определенного времени компенсировать недостаток экономических стимулов. Но нужно признать, что в отсутствие последних, такие примеры становятся все более и более редкими.

Именно отсутствие стимулов приводит к неэффективности, к завышенным издержкам, которые УП перекладывают либо на потребителей услуг (в виде завышенных цен), либо на налогоплательщиков (в виде необоснованных дотаций на покрытие убытков), либо на собственников основных фондов, находящихся под управлением УП (в виде роста их износа). В результате, реальную стоимость ЖКУ не знает сегодня никто. И в этой ситуации непонятно, сколько же денег на самом деле нужно предприятию, чтобы оно могло устойчиво функционировать и развиваться.

Заметим, что сохранению неэффективности способствует, прежде всего, отсутствие конкуренции. Именно конкуренция позволила бы определить истинную (справедливую) стоимость ЖКУ, а в отсутствие конкуренции тарифы обречены на бесконечный рост.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Как эффективно управлять жилищным фондом: теория и практика / Под ред. С.Б. Сиваева. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. – 142 с.
2. Комментарий к Федеральному закону "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (под ред. М.Ю.Тихомирова). - М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2003.
3. Комментарий к части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации для предпринимателей (под общ. ред. Брагинского М.И.) – М.: Фонд «Правовая культура», 1995 г.
4. Корнаи Я. Дефицит / Пер. с венгерск. – М.: Наука, 1990. – 608 с.
5. Лейбенстайн Х. Аллокативная неэффективность в сравнении с «Х-эффективностью». В сб. Теория фирмы. Под ред. В.М.Гальперина. - СПб.: Экономическая Школа, 1995 г. С. 477-506
6. Литвиненко Ю. На чем заработать в ЖКХ// Эксперт-Урал, 07.02.2005
7. Маркварт Э. Реформирование и развитие муниципального хозяйства. Концептуальные подходы. - М.: НП OST-EURO-МУНИЦИПАЛ, 2003. – 132 с.
8. Модин Н.А. Предприятие как объект муниципальной собственности// Законодательство и экономика №10 (246), 2004 (начало) и №11 (247), 2004 (окончание).
9. Практика реформы жилищно-коммунального хозяйства: Аналитический доклад / Под общ. ред. С.Б. Сиваева. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004.
10. Реформирование водоснабжения и водоотведения в пилотных городах России. Опыт российско-германского проекта. Под общ.ред. Э. Маркварта, И.Путинцевой. – М.: OST-EURO, 2004. – 118 с.
11. Сиваев С.Б., Андрианов В.В., Хомченко Д.Ю. Принципы эффективного тарифного регулирования коммунальных предприятий//Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ №6, июнь 2002 Часть 2.
12. Стародубровская И.В. Реформа ЖКХ: развитие или кризис? ИЭПП, 19.11.2003. (http://www.iet.ru/files/persona/starodubrovskaya/zkh.pdf)
13. Тыртышов Ю.П. Новые методы управления ЖКХ с привлечением частного бизнеса//Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ №12, декабрь 2004, Часть 1.
14. Христенко В.Б. О первоочередных мерах по переводу предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства на работу в рыночных условиях. Доклад на заседании Правительства Российской Федерации. Москва, 28 октября 2004 г.
15. Savedoff W.D., Spiller P.T. Spilled water: institutional commitment in the provision of water services. Washington DC: Inter-American Development Bank, 1999.
16. Segal I. Monopoly and Soft Budget Constraint// Rand Journal of Economics, vol.29 No.3, 1998.
17. Shleifer A. State versus Private Ownership// Journal of Economic Perspectives, №12(4) 1998, pp. 133-150.

Мартусевич Р.А.
Источник: http://gkhw.matreal.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=47:2008-08-04-05-29-17&catid=35:2008-08-04-05-14-58

Ссылки по теме:
ЖКХ: Правовой консалтинг

Вернуться к разделу статей